COP21 i Paris: Fundamentet for et nyt internationalt klimasamarbejde

Af Christian Ibsen, direktør i CONCITO

Når verdens ledere mødes til klimatopmødet i Paris til december, er det forhåbningen, at de lander en global klimaaftale, hvor alle lande for første gang binder sig til at bidrage. Det er også nødvendigt.

Videnskaben har talt sit tydelige sprog: Den globale drivhusgasudledning skal bremses hurtigt, hvis vi skal undgå alvorlige og i nogle tilfælde katastrofale følger for mange hundrede millioner mennesker.  Ekstremt vejr, tørke og fødevarekriser er bare nogle af de konsekvenser, som vi kommer til at opleve mere af, hvis ikke vi handler nu – alt sammen med en mere ustabil og konfliktfuld verden til følge. Og konsekvenserne af klimaforandringerne vil ramme hårdest i de i forvejen mest udsatte lande og befolkningsgrupper, som oven i købet har bidraget mindst til den globale opvarmning

Denne historie er langt fra ny. Men der er også grobund for optimisme. Den grønne omstilling har stigende momentum internationalt, og det er ikke for sent at handle, hvis der for alvor tages fat nu. 

Men vi er nødt til at indstille os på, at Paris-topmødet ikke resulterer i en stor forkromet juridisk bindende aftale, der i sig selv bringer verden på rette vej til at begrænse den gennemsnitlige globale temperaturstigning til to grader i forhold til førindustriel tid. Dette er ellers, hvad verdens ledere allerede har forpligtet sig til, men endnu ikke handlet tilstrækkeligt på.  Selv hvis alle lande gennemførte deres klimamål, vil verden blive mere end tre grader varmere.

Fra København til Paris
Klimatopmødet i København i 2009 huskes af mange som en fiasko. Det danske klimadiplomati op til COP15 var af hidtil uset karakter og bidrog til at skabe momentum og tro på en global aftale. Men det bidrog også til tårnhøje forventninger, som i sidste ende ikke var realistiske. København leverede ikke en global aftale - og klimaoptimismen blev derfor erstattet af en ’klimadepression’, som verden har brugt flere år på at komme sig over.

Klimamødet lagde dog også nogle vigtige spor. I de sidste timer vedtog statscheferne en aftale som siden har sat retning i forhandlingerne. Man lovede f.eks. udviklingslandede $100 milliarder om året fra 2020, etablering af en klimafond og en teknologimekanisme. Man forpligtede sig til 2 graders målsætningen, og man blev enige om at alle lande skulle reducere deres udledninger. Elementer der i dag er hjørnesten i det internationale klimasamarbejde. 

Meget har dog ændret sig siden topmødet i København. 2009 var et år med økonomisk krise, hvilket lagde en dæmper på mange landes ambitioner. Samtidig blev København også et symbol på, hvordan den globale magtbalance har rykket sig mod syd og øst og efterladt større indflydelse til fx Kina, Indien og Brasilien. 

Den historiske FN-opdeling af alle verdens lande i enten ilande eller ulande er dermed forældet. Opdelingen har – med rette - placeret det historiske ansvar hos de rige udviklede lande, men reflekterer ikke det globale skift mod øst i økonomisk formåen og udledning af drivhusgasser. Lande som Singapore, Kina og Sydkorea tilhører fx stadig kategorien af udviklingslande på trods af, at deres økonomiske udvikling og udledning af drivhusgasser er på niveau med mange udviklede lande. Hvordan man kan opbløde denne skarpe opdeling i mellem lande og deres ansvar, er et stort problem og har længe været en hæmsko for forhandlingerne.

På topmødet i København kunne man ikke håndtere disse interessekonflikter. I dag er den nye globale magtbalance dog i højere grad en realitet og særligt kineserne er begyndt at vokse med deres ansvar. Kina og USA indgik i efteråret 2014 en historisk klimaaftale, hvor de balancerede deres klimaambitioner ud mod hinanden; Amerikanerne forpligtede sig til en reduktion på 26-28 % i 2015 i forhold til 2005, og kineserne forpligtede sig til at toppe deres CO2-udledninger i 2030. Kina har ultimo juni i år meldt deres mål formelt ind til FN, og i dem bekræftet, og på nogle punkter endda styrket, deres ambitioner, og det er i det hele taget tydeligt at Kina i stigende grad ser den grønne omstilling som helt afgørende for deres videre udvikling.

USA's præsident Barack Obama har for nyligt lanceret en ny energiplan, der trods modvind i særligt republikanske kredse, bidrager yderligere til optimismen frem mod Paris. Planen vil sætte strengere krav til kulkraftværker og er blevet positivt modtaget herhjemme, hvor man forudser en stigende efterspørgsel efter danske grønne energiteknologier. Ifølge Det Hvide Hus vil energiplanen medføre en reduktion af CO2-udledningen med 32 % i 2030 i forhold til 2005. 

Der er ingen tvivl om, at Kina og USA er afgørende for en global klimaaftale, og det nye samarbejde lover derfor godt.  Også selvom både Kina, USA’s og andre landes ambitioner stadig er et godt stykke fra det niveau, som vil holde den globale opvarmning under to grader. 

Klimarealisme
Overordnet set står vi et helt nyt sted forud for COP21 i Paris, end vi gjorde forud for COP15 i København, og det franske formandskab gør meget for at håndtere forventningerne til COP21 i Paris. De har som stormagt meget på spil, og vil ikke ses som dem, der fejlede, da hele verden havde brug for dem.

Siden København er der også kommet en ny form for realisme ind i selve klimaforhandlingerne. Man gør sig ikke for alvor forhåbninger om en stor forkromet aftale, der på én gang løser klimaudfordringen. Man sigter i højere grad på at lande aftale, der sikrer at alle lande bidrager til vedvarende og markante drivhusgasreduktioner, og samtidig støtter op om ulandenes behov for tilpasning til klimaforandringerne og den nødvendige teknologi.

En anden vigtig udvikling er også forståelsen for at den private sektor gennem sine investeringer og adfærd har en helt afgørende rolle at spille i omstillingen, og det er nu et vigtigt element i forhandlingerne. Og måske er netop realisme der er brug for, især fordi der for alvor er brug for at verdens lande nu går sammen om global aftale der sikrer at investorer og de store pengestrømme nu for alvor drejes i retning af en ambitiøs grøn omstilling. 

På nuværende tidspunkt vil det realistiske og ambitiøse scenarie i Paris derfor være en aftale med en kerne, hvor alle verdens lande juridisk forpligter hinanden på ”maskinrummet” i den fremtidige globale klimaindsats. Det skal fx indeholde regler og procedurer for, hvordan landene måler og rapporterer deres udledninger, og ikke mindst en klar køreplan for, hvordan ambitionerne skrues op over tid. 

Realistisk set vil en sådan kerneaftale skulle suppleres af en politisk aftale, der indeholder alle landes reduktionsmål. Dette skyldes, at lande som Kina og USA – af forskellige indenrigspolitiske grunde - har overordentlig svært ved at juridisk forpligte sig til en reduktionsindsats internationalt, og man risikerer derfor, at en aftale aldrig bliver implementeret. Det så vi sidst, da USA valgte ikke at ratificere Kyoto-protokollen, men også da en række andre lande senere valgte at træde ud. Det afgørende er således ikke om landenes mål er juridiske eller politiske, men snarere at de rent faktisk implementeres, når man kommer hjem.

Det må heller ikke glemmes, at der ikke bliver en aftale i Paris, hvis ikke man finder en løsning på hele spørgsmålet om finansiering af klimaindsatserne i ulandene. Dette er en af de store knaster, og verdens rige lande mangler stadig at tilvejebringe den finansiering man lovede i København på 100 mia. USD om året fra 2020. Dette beløb kommer ikke fra statskasserne alene, men er dybt afhængigt af, at der skabes partnerskaber med private midler, pensionskasser og store fonde, som alle skal bidrage.  

EU’s svære rolle
EU har historisk set spillet en væsentlig rolle i at få drevet klimaforhandlingerne fremad. Dette skyldes særligt, at EU har været villig til at gå forrest i forhold til reduktionsforpligtelser, men også i forhold til finansiering af klimatiltag i ulandene. Men EU er på mange områder blevet placeret på sidelinjen de senere år. Dette var særligt tydeligt på sidste års klimatopmøde i Lima, hvor ministre og chefforhandlere skulle forsøge at lukke en aftale, der skulle danne udgangspunkt for en aftale i Paris. Her foregik forhandlingerne som altid i lukkede og uformelle rum, hvor kun de vigtigste lande og aktører er med. Det bemærkelsesværdige var, at EU ikke var en del af de allersidste armlægninger om slutteksten. EU blev først præsenteret for den endelig tekst, da brikkerne var faldet på plads. 

Hvordan kan det være, at verdens største økonomi ikke har en mere afgørende stemme i forhandlingerne? Det skyldes flere ting. For det første er der stærke modsatrettede positioner imellem de gamle og de nye EU-lande, som i høj grad spejler det globale billede, hvor nogle lande har stærke interesser i at forhindre høje klimaambitioner. Og for det andet er EU’s grundlæggende position og politik fastlagt langt tid før forhandlingsmøderne.

EU forhandler nemlig sit mandat på plads på møder mellem statslederne i Det Europæiske Råd, og de indgåede kompromisser og balancer fremgår ofte tydeligt og er offentligt tilgængelig. EU spiller desuden ofte rollen som dem der gerne vil øge de globale ambitioner, men samtidig er det de andre landes klare erfaring at EU i sidste ende altid går med i en aftale. Samlet gør det EU til en ambitiøs og konstruktiv medspiller, men ikke en afgørende forhandlingspart, når slutspillet går ind. Det har naturligvis skabt stor frustration og utilfredshed blandt europæiske politikere og forhandlere.

Man diskuterer derfor også heftigt, hvordan man kan positionere sig bedre og få større indflydelse. En af de ting, der før er lykkes Danmark og EU er, at danne alliancer med en række af de midtersøgende afrikanske og latinamerikanske lande, og de mest sårbare østater. Hermed er det før lykkes at lægge pres på ulandsgruppen, som traditionelt har været styret af Kina og Indien. 

Dette så vi bl.a. til COP17 i Durban, som siden er blevet fremhævet som en sejr for det europæiske klimadiplomati, og som skabte fornyet tro på, at EU kan spille en vigtig rolle. Netop derfor har EU også lanceret et storstilet klimadiplomati for at pleje sine alliancer frem mod Paris, men det er uklart om det vil have en væsentlig effekt, da lande som Kina, Indien og Saudi Arabien holder ulandsgruppen tæt sammen.

Samtidig forsøger kræfter i EU at skærpe EU’s forhandlingsposition, bl.a. ved at stille klare krav til elementer i en aftale, f.eks. i form af modkrav til ulandene om konkrete reduktionsindsatser, hvis de skal have adgang til finansiering. I det hele taget diskuteres det i disse uger og måneder, om EU skal definere nogle klare røde linjer, der ikke kan overskrides i forhandlingerne. I den forbindelse har EU’s klimakommissær for nylig sagt, at EU ikke kan acceptere en uambitiøs aftale.

Dette er uden tvivl en del af spillet for at positionere EU frem mod Paris. Men i sidste ende vil vægten bag EUs ord kun have betydning, hvis det udmønter sig i en vilje til at stå fast og i sidste ende lade en aftale falde på gulvet. Og her spiller det jo klart ind, at COP21 foregår i Frankrig, som vil have stor interesse i at lande en aftale, også selvom resultatet ikke er helt som ønsket. Det er den balance EU skal finde i de kommende måneder. 

Vejen til Paris er fyldt med bump 
På mange måder er slutspurten frem mod Paris nu sat ind, og både de formelle og uformelle forhandlinger tager nu for alvor fart. Positivt er det, at en lang række lande, herunder Kina, USA og EU har lagt konkrete indsatser på bordet, som de vil være villige til at byde ind som et led i en aftale i Paris. Og på finansieringsdelen er der mange positive signaler om vilje til at få både private og offentlige midler ud og støtte op om de grønne omstilling i ulandene hurtigst muligt.

Men der udestår også store bump på vejen: Kommer der penge nok på bordet til at forankre udviklingslandene i en global aftale? Hvordan skal verden definere det langsigtede mål som alle indsatser skal sigte efter – og vil lande som Kina og Indien acceptere deres andel heraf? Hvordan vil ilandene forpligte sig til at støtte op om ulandenes indsatser i forhold til klimatilpasning og reduktionsindsats? Vil det lykkes at etablere en juridisk bindende kerneaftale, hvor alle lande deltager – og hvor alle lande binder sig til at øge deres ambitioner over tid? Hvilken betydning får de mere fodslæbende ilande som Rusland, Canada og Australien i slutspillet?

Det vil uden tvivl kræve en politisk kraftanstrengelse at få enderne til at mødes. Men meget taler for, at vi får en ny global klimaaftale i Paris. De næste måneder vil gøre os klogere på, hvor ambitiøs den bliver. Hvis vi stræber efter en realistisk aftale, der danner fundamentet for fremtidens klimasamarbejde, er der gode muligheder for et tilfredsstillende udfald af COP21 i Paris. Men det hårde arbejde med at øge ambitionerne over tid kommer herefter, hvis vi skal have nogen chance for at holde os under to graders temperaturstigning. Paris er kun begyndelsen.