Den store forhandlingsguide til COP21

De internationale klimaforhandlinger er som en lang togrejse – men er det et bumletog eller lyntog, og hvordan kører lokomotivet egentligt? Lad os se på proces, struktur og hovedaktører i forhandlingerne: 

Forhandlingerne under FNs klimakonvention er ofte beskrevet som en lang togrejse med mange stop undervejs – nemlig de enkelte COP’er, hvor der er lejlighed til at gøre status på fremdriften og indholdet i hele togstammen, i form af de enkelte aftaleelementer på reduktioner, tilpasning, kapacitetsopbygning, teknologioverførsel, finansiering osv. Endestationen har traditionelt været beskrevet som det øjeblik, hvor verden ville vedtage en global klimaaftale.

Mange betragter COP21 som en sådan endestation, men det er snarere en station på vejen på denne strækning, eller måske snarere afgangsperronen til en rejse hvor alle verdens lande nu er med ombord. 

Erkendelsen om, at vi ikke kan snakke om en endestation fremkom klart efter COP 15 i København, hvor udsigten til at nå en endegyldig aftale, der en gang for alle ville fastlægge et globalt ambitionsniveau, og fordele ansvar og byrder mellem lande, endeligt viste sig at være et blindspor. Det var i høj grad udtryk for, at det lokomotiv, som man havde konstrueret ved forhandlingernes begyndelse i 1995 (første COP), og siden opgraderet ved COP 12 i Bali i 2007, ikke stod mål med den ændrede globale virkelighed, som COP 15 resultatet var eksponent for.

Fra top-down til bottom-up
Tiden var tydeligvis løbet fra snævre mellemstatslige top-down og klassiske nord-syd tilgange. Og det er nu et mere bottom-up-styret paradigme, som nu gennemsyrer forhandlingsforløbet – et paradigme, der er indpasset til en verdensorden under forandring, og med bred deltagelse af aktører udenfor det mellemstatslige niveau (virksomheder, byer osv.). 

Det er derfor også blevet lysende klart i opløbet til COP 21, at man ikke når en bindende aftale som på én gang vil sikre begrænsning af drivhusgasudledningen til et niveau, hvor den globale opvarmning begrænses til under 2 grader. Lande, byer og virksomheder vil gerne agere i stor stil og med bemærkelsesværdig bredde, men endnu ikke hurtigt nok.  

De indsendte klimaplaner vil i bedste fald begrænse den globale opvarmning til ca. 3 grader. Fokus er derfor nu på at bygge den motor – eller det nye lokomotiv – som gør det muligt, at accelerere ambitioner og indsatser over tid, både indenfor og udenfor forhandlingerne. 

COP21 vil altså i bedste fald levere lokomotivet og køreplanen for den videre færd, herunder afstanden mellem de mange stationer og trinbræt, der vil ligge ud i fremtiden. 

Spørgsmålet er i virkeligheden derfor snarere om COP21 vil levere et højhastighedstog, et lyntog eller om vi fortsat skal humpe videre i et bumletog - i et moderat tempo med langt mellem de store stationer.
Seks overordnede forhandlingsspor

Et andet billede på forhandlingerne er antallet af forhandlingsspor, som kendetegner forhandlingerne. Der er nemlig tale om dybt komplekse forhandlinger - ofte sammenlignet med de sammenbrudte WTO forhandlinger – der ligesom ethvert stort ranger-område på en større banegård – samler de mange forhandlingsspor i opløbet til et COP resultat, der efterfølgende giver mandat til at forhandlinger på de mange spor kan genoptages frem mod den næste COP.  

På COP21 er der seks parallelle hoved-forhandlingsspor, der kører gennem hele den første uge, og som i den anden uge reduceres til to parallelle hoved-forhandlingsspor:

COP (Conference of Parties): Dette spor er klimakonventionens overordnede ramme om konventionens efterlevelse, og hvor mandat og resultat af forhandlingerne på alle de tilhørende forhandlingsspor legitimeres. I løbet af de 2 uger mødes forhandlere i midtvejssessioner og et højniveausegment med ministre for at gøre status, definere yderligere retning i forhandlingerne, og endeligt, at legitimere slutresultatet.

CMP (Conference of the Parties Serving as the Meeting of Parties to the Kyoto Protocol) er et forhandlingsspor for de lande som har associeret sig med Kyotoprotokollen, der vedrører specifikke reduktionsmålsætninger og understøttende karbonmarkedsmekanismer, og som er en juridisk bindende aftale for de deltagende rige lande.  Det er i store træk kun EU landene som endnu er parter til Kyotoprotokollen. Og aftalen har stor principiel betydning for udviklingslandene netop fordi den er juridisk bindende (og dermed præcedensskabende) og fordi den indeholder finansieringsmekanismer til støtte for indsatser i udviklingslandene. 

Længere nede i maskinrummet er de tre substantielle hovedspor, herunder to formelle fora under COP og CMP og en midlertidig arbejdsgruppe under COP’en:

SBSTA (Subsidiary Body for Scientific and Technical Advice)  der er ramme om tekniske forhandlinger på konkrete sektorindsatser, herunder på f.eks. landbrug, skov, karbon markedet, tilpasning, tab og skade, response measures m.m.

SBI (Subsidiary Body for Implementation) som er rammen omkring forhandlinger på konventionens og Kyotoprotokollens efterlevelse, herunder i særlig grad spørgsmål om monitorerings og rapporteringsmekanismer, procedurer, strategiske, og sekretariatsmæssige forhold. 

ADP (Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action) der er den senest tilkomne, nemlig på COP 18 i Durban, og som i sig selv rummer to spor: 

• ”ADP – Track 1”, der er det spor hvor der forhandles en global klimaaftale frem mod Paris, og som kan træde i kraft fra 2020. 
• ”ADP – Track 2”, der er etableret for at øge ambitioner i en klimaindsats før 2020 i erkendelse af, at vi ikke kan vente med at reducere drivhusgasudledninger og sikre finansiering i støtte til udviklingslandenes indsats til 2020. Det er altså herigennem, at man søger at understøtte og motivere konkrete handlinger her og nu. 

Og for at det ikke skal være løgn, så er der ikke alene gennem den første uge en række møder i alle disse ”midlertidige arbejdsgrupper”, men under hver af disse, er der en lang, lang række af tekniske arbejdsgrupper, der går under navne som ”working groups”, ”spin-off groups”, ”splinter groups”, ”Stocktaking sessions”, og hvad man ellers kan finde det på. Endeligt er der møder i en række af de mange komiteer, der er nedsat under konventionen (se figuren nedenfor).

Når det går rigtigt hedt til, kan der sagtens være op mod 10-15 parallelle arbejdsmøder, der hver især skal rapportere opad til SBSTA, SBI og ADP, og endeligt videre til de to hovedspor på COP og CMP. 

Kun lande med meget store forhandlingsdelegationer, med både brede og dybe faglige kompetencer, vil kunne bevare overblikket i en sådan forhandlingsproces, og der er derfor to hovedkarakteristika som kendetegner forhandlingsdynamikken, nemlig balance og koordination. Dem kigger vi lige på før vi ser på landenes organisering i forhandlingerne.   

Balance og koordination
Udviklingslandene har traditionelt vægtet hensynet til fuld balance mellem aftalens hoved-byggestene tungt, altså, at der for eksempel bruges lige meget forhandlingstid på at fremme alle hovedelementerne i en aftale, nemlig tilpasning, reduktionsindsats, teknologioverførsel, kapacitetsopbygning samt finansiering. Og indenfor de enkelte byggestene søger man også at sikre balance således, at for eksempel finansiering skal sikre balanceret finansiering til reduktionsindsatser og til klimatilpasning. 

Senere har ’balance-kravet’ også omfattet forholdet mellem de to ovenfor nævnte ADP spor, altså groft sagt, at det er lige så vigtigt at fremme indsatser før 2020, som det er at nå en aftale om indsatser efter 2020.

Henvisninger om at ”intet er aftalt før alt er aftalt” er meget udtryk for en sådan tilgang, og har ofte virket som en hæmsko for fremskridt i forhandlingerne, da formændene i forhandlinger naturligvis søger at tilrettelægge en forhandlingsproces hvor så meget som muligt kan aftales så tidligt som muligt, netop for at undgå den tendens til ”gidselstagning” af emnerne, der ellers har været sædvanlig praksis. 

Landene organiserer sig i grupperinger, for ikke blot at styrke deres fælles holdning og forhandlingstilgange på positioner, men også som middel til at overkomme den enorme koordinationsopgave på de mange forhandlingsspor. Langt de fleste udviklingslande er kun præsenteret ved 2-4 forhandlere, mange endda med kun 1 eller 2, og selv de rige lande kan typisk have svært ved at overkomme dækningen af alle disse spor. 

Forhandlingsgruppernes individuelle organisering og sammensætning, og dynamikken indenfor og mellem de enkelte forhandlingsgrupper, er derfor grundlæggende parametre at få på plads for overhovedet at kunne læse selve forhandlingsspillet i Paris. Lad os afslutningsvist se på netop forhandlingsgrupperne.

Forhandlingsgrupperne
Når det kommer til landenes organisering har man under klimakonventionen adskilt udviklingslande fra de industrialiserede lande (groft sagt OECD landene). Disse rige lande er listet i anneks 1 til konventionen, mens ulande og andre med overgangsøkonomier efter Sovjetunionens fald, overordnet set er listet i andre annekser, deraf navnet ”non-anneks 1”-lande. 

Det er denne skelnen, som fordeler ansvaret mellem de lande, der skal yde mest i reduktionsindsatsen, og i øvrigt gå forrest i at støtte non-anneks 1 landene i deres klimaindsats, hvad enten det nu er på reduktionssiden eller på tilpasningssiden. 

I alt 133 udviklingslande er organiseret indenfor forhandlingsgruppen ”G77 & Kina”, der bærer dette navn fordi man var 77 udviklingslande da gruppen etableredes, og fordi Kina kun er et associeret medlem. Netop den store bredde af udviklingslande gør, at G77 & Kina er samlingspunkt for de mere overordnede og principielle positioner på især differentiering af ansvar, og behovet for finansiel støtte fra de rige lande, som alle udviklingslande i princippet kan blive enige om. 

Indenfor G77 & Kina-gruppen, er der rigtigt mange undergrupper af lande, som samler sig omkring særlige interesser og positioner.  De vigtigste forhandlingsgrupper fremgår af figuren nedenfor samt af denne udmærkede samlede beskrivelse og denne infografik.

De vigtigste gruppers sammensætning og udgangspunkt kan (meget) forenklet beskrives således: 

Gruppen af de mindst udviklede lande (LDC – Least Developed Countries), østaterne (AOSIS - Alliance of Small Island States) og den afrikanske gruppe (African Group) der fra hver deres udgangspunkt og med flere nuancer, primært har fokus på langt større reduktionsindsatser i de rige lande, balance mellem finansiering til reduktionsnedbringelse og klimatilpasning i udviklingslandene, og nu også i regi af koalitionen af sårbare lande (Coalition of Vulnerable Countries), kræver begrænsning af global opvarmning til højst 1,5 grader. Også spørgsmålet om Kyotoprotokollens efterlevelse, og sikring af en juridisk bindende aftale er grundlæggende her. Det skal nævnes, at AOSIS ofte omtales som Konventionens moralske stemme, hvilet skyldes den eksistentielle udfordring som flere af østaterne er stillet overfor.

BASIC: Gruppen, bestående af de fire store udviklingslande, Kina, Indien, Brasilien og Sydafrika, er først dukket op sent i klimaforhandlingerne, og samler sig særligt omkring spørgsmålet på differentiering (herunder anerkendelse af hensynet til udvikling og vækst), men er til tider mere pragmatiske i samarbejdet med andre forhandlingsgrupper udenfor G77 & Kina gruppen, MEN der er også markante gradsforskelle, mellem især Kina og Indien fsv. angår for eksempel villighed til at forpligte sig til handling uden kompensation eller anden støtte. 

AILAC: Independent Alliance of Latin America and the Caribbean dukkede op som forhandlingsgruppe i 2012 med en fællesnævner omkring en mere pragmatisk og handlingsorienteret alliance af lande, der i mindre grad kerer sig om de konventionsbaserede principper, og i stedet fokuserer på konstruktiv bistand, støtte og læring på tværs af nord og syd. 

ALBA: Bolivarian Alliance for the People of Our America omfatter en håndfuld latinamerikanske lande, som på mange måder skiller sig ud fra resten af udviklingslandene. De er enormt bundne til de grundlæggende skillelinjer mod de rige lande. Differentiering og behovet for en juridisk bindende aftale er grundlæggende, sammenhold med modstand mod ”frie tøjler” til den private sektor, frivillighedsprincippet i den kommende aftale, samt karbon markedet som i deres øjne udtrykker en værdiansættelse af moder jords ressourcer, der ikke kan accepteres. Det bør i parentes bemærkes, at blandt de mest vokale lande er også olieproducerende lande (Nicaragua og Venezuela), samt at flere af østatsmedlemmerne i klimaforhandlingerne er grupperet med AOSIS og ikke ALBA.. 

LMDC: Likeminded Development Countries omfatter en stor gruppe af udviklingslande, for hvem konventionens grundlæggende principper om differentiering og kompensation fra de rige lande er bærende, herunder også retten til at prioritere fattigdomsbekæmpelse i landenes udviklingsindsats. Motiverne er forskellige, men med Indien og Saudi Arabien om bord, samt andre store indflydelsesrige lande, er det en gruppe, som spiller en vægtig rolle i forhandlingerne. 

OPEC: Organization of Petrolium Exporting Countries omfatter en række sådanne stater, men grundlæggende styret af de 6 gulf stater organiseret i GCC – Gulf Coordination Council http://www.gcc-sg.org/eng/ herunder i særdeleshed Saudi Arabien. Disse lande insisterer på deres status som udviklingslande i forhandlingerne, og derfor princippet om differentiering, og søger særlig hensyntagen til behovet for hjælp til at diversificere deres økonomier. 

Der er andre vigtige grupper i forhandlingerne som man dog bør orientere sig på, herunder Coalition for Rainforest Countries, Cartagena Dialogue countries og Arab League of countries.

Med den bredde, der er i udviklingslandenes grupperinger, og varierende prioriteter, er der konstant et behov for koordination på holdninger mellem grupperne, hvilket ofte er problematiseret ved f.eks. de meget forskelligartede holdninger der er blandt henholdsvis AOSIS og OPEC medlemmerne. Det kan derfor ikke undre, at forhandlingerne ofte strander på en afventning af G77 & Kina gruppens behov for at koordinere holdninger imellem sig, hvilket ikke altid lykkes. Megen tid er brugt på simpelthen at vente i forhandlingslokalerne.  

Blandt OECD landene er der primært tale om tre forhandlingsgrupper: 

EU som vi kender dem, Umbrella gruppen med blandt andet USA, Japan, Australien, Canada, Rusland og Norge m.fl., der i stigende grad er fundet sammen som gruppe med vægt på fremme af en ny verdensorden, hvor også de store udviklingslande bidrager, og hvor den private sektor gives betydelig rolle i omstillingen. De er dog ikke enige om alt, særligt på spørgsmålet om Kyotoprotokollen, samt en global aftales juridiske natur. 

Endeligt er der EIG – The Environmental Integrity Group, der under Schweizisk formandsskab omfatter lande som Mexico, Syd Korea og Lichtenstein, og som på mange måder ligger i farvandet mellem EU's mere normative tilgang til forhandlingerne (mere imødekommende overfor ulandenes principielle krav) og USA's og Japans mere kontante linje på spørgsmålet om ansvarspådragelse blandt også de store udviklingslande. 

Det er formandskabslandene i de enkelte forhandlingsgrupper, der typisk taler på gruppens vegne (men ofte understøttet af individuelle medlemmers indlæg), og det er derfor også en særlig personrække, som man skal holde øje med i forhandlingerne. Det er dem, der sammen med UNFCCCs bureau og den franske COP-præsident, i sidste ende kommer til at afgøre spillet.    

Foto: Arnaud Bouissou