Hvad betyder EU-Kommissionens forslag for landbrugets reduktionskrav?

Det var ventet, at Kommissionen ville foreslå Danmark et reduktionsmål tæt på 40 pct. i 2030 målt i forhold til 2005. Det blev 39 pct. Det spændende har været og er, hvilke former for fleksibilitet Kommissionen åbner for.

EU's mål vedtaget i 2015 fordeler reduktionen på 40 pct. i 2030 på hhv. et mål for de kvotebelagte og ikke-kvotebelagte sektorer. Det sidste mål dækker bl.a. det meste transport, landbrug, affald og individuel boligopvarmning. Den kvotebelagte del skal reducere med 43 pct. i 2030 i forhold til 2005, mens den ikke-kvotebelagte sektor skal reducere med 30 pct. i 2030 i forhold til 2005. Den ikke-kvotebelagte sektor dækker omkring 60 pct. af EU’s samlede udledninger.

Mens både transportsektoren og bolig-opvarmningen kan blive 100 pct. elektrificeret og overgå til kvotesektoren, så er det sværere at forestille sig elektriske køer, der ikke producerer metangas (CH4), gylle eller anden gødning, der ikke afgiver lattergas (N20). Det betyder ikke, at der ikke kan gøres noget. Men der er nok ingen, der forestiller sig, at landbrugets udledninger kan ende på nul uden at skabe mulighed for betydelig karbonlagring på sigt. Landbrugets udledninger vil derfor frem mod 2050 udgøre en stadig voksende andel af de danske såvel som globale udledninger af drivhusgasser. De vil derfor få stadig større opmærksomhed. 

Sikkert i erkendelse af disse vanskeligheder har Kommissionen foreslået, at landene får adgang til en række fleksibilitetsmekanismer.

Fleksibilitet ved anvendelse af kvotemarkedet

Det ene indbyggede fleksibilitetsinstrument er, at en del af reduktionsforpligtelsen for de ikke-kvotebelagte sektorer kan opfyldes via kvotehandel fra de kvotebelagte sektorer. Her kan Danmark årligt opfylde med op til 2 pct. målt i forhold til 2005 udledningerne. Kommissionen har samtidig foreslået, at landene inden 2020 skal beslutte, hvorvidt de vil bruge denne fleksibilitet og hvor meget. Det sker for at undgå, at EU igen kommer i en situation, hvor kvotemarkedet bliver uforudsigeligt til skade for virksomheder, der har reduktionsmål under kvotemarkedet.

Denne fleksibilitet, som ikke alle lande kan nyde gavn af, kan for hele EU resultere i op til 100 millioner ton CO2, som dermed lettes fra reduktionsmålet for de ikke-kvotebelagte sektorer. 

Bruger Danmark de 2 pct., er reduktionsmålet på 39 pct. for Danmark reduceret til 37 pct. i 2030. De 2 pct. har dog relativt større effekt i årene 2021 til 2029, da er sker en gradvis indfasning af reduktionsmålet for til sidst at ende med 39 pct. i 2030. Det begynder ikke med 39 pct. i 2021. Da fleksibiliteten på de 2 pct. kan tages i anvendelse hvert år uden indfasning, har de reelt en væsentlig større effekt, end det umiddelbart ser ud til.

I sammenligningen af landenes forskellige reduktionsmål og den krævede indsats er det ikke bare reduktionsmålet i 2030, der er interessant, men også reduktionsmålet i 2020 under den nuværende byrdefordelingsbeslutning.

Her har Danmark et mål på 20 pct. i 2020, som regeringen forventer, at vi kommer til at mangle 0,5 million ton CO2 i at nå. De skal så dækkes ind af overopfyldelse tidligere i perioden, dvs. den gradvise indfasning går fra omkring de 20 pct. til de 39 pct. over en periode på 10 år. Eller sagt på en anden måde: Danmark skal reducere med yderligere 19 pct. Danmark er altså allerede halvvejs med at opfylde sit 39 pct. reduktionsmål. Det nøjagtige udgangspunkt for den beregning skal ifølge Kommissionens forslag være gennemsnittet af udledningerne for årene op til 2020.

Optag og udledninger af drivhusgaser fra skove og landbrugsjorder

Den anden fleksibilitet, som Kommissionen har med i sit forslag, er medregning af optag og udledninger af CO2 fra skove og landbrugsjorder. Det er en nyskabelse, som gør det lettere at nå målet i 2030.

Kommissionen foreslår en række regler, der skal give et incitament til fx skovrejsning og ophør med dræning af lavbundsjorder. Kommissionens forslag bygger i vid udstrækning på de nuværende regler aftalt under Kyoto Protokollen - dog med nogle ændringer. 

Kommissionen foreslår:

• At landene kan medregne optag og udledninger af drivhusgasser fra skovrejsning og skovrydning samt forskellen i optag og udledninger fra landbrugsjorder i årene 2021-2030 og gennemsnittet af årene 2005-2007. Med til kategorien skovrejsning kan medregnes skovrejsning foretaget op til 30 år tilbage.
  Dog begrænses bidraget af et årligt loft som for Danmarks vedkommende er 4 pct. af 2005 udledningerne svarende til 14,6 millioner ton CO2 for hele perioden.
• At landene kun kan medregne optag og udledninger, der sker nationalt.
• At landene desuden skal opgøre optag og udledninger fra de eksisterende skove samt lagring af kulstof i træprodukter og opgøre forskellen i forhold til en fastsat referenceværdi, som landene skal fastsætte for perioden 2021-2025 og igen for 2026-2030. Dette bidrag kan dog ikke direkte medregnes i opfyldelsen af reduktionsmålet.

Det giver mening, at skovene ikke medregnes i de ikke-kvotebelagte sektorer. Det har nemlig vist sig, at være vanskeligt at fastsætte referenceværdier, som giver et reelt billede af klimabidraget. Landene kan endvidere vælge at medregne optag og udledninger fra vådområder målt i forhold til gennemsnittet for perioden 2005-2007.

Kommissionen foreslår, at alle disse arealanvendelser skal resultere i et positivt klimabidrag. Ikke nødvendigvis hvert år, men over perioden. Hvis det ikke lykkes, vil landene miste tilsvarende udledningsrettigheder fra de ikke-kvotebelagte sektorer. Hermed ønsker Kommissionen bl.a. at sikre, at CO2-udledninger fra afbrænding af biomasse fra skovene i EU, anvendt i energisektoren, er medregnet, når den fjernes fra arealerne.

Udover fleksibilitet over perioden får landene også mulighed for at handle optag og udledninger internt i EU med henblik på at få et positivt resultat og dermed undgå at blive begrænset yderligere i de ikke-kvotebelagte sektorer.  Det kan samtidig tilskynde til at foretage reduktionstiltag, uden at det påvirker indsatsen i de ikke-kvotebelagte sektorer yderligere. Det giver umiddelbart god mening, da biomasse også handles over landegrænser.

Hvad kan Danmark hente fra reduktioner fra arealanvendelse i perioden 2021-2030?

Hvis vi anvender ovenstående regler og sammenligner gennemsnittet af perioden 2005-2007 med den seneste fremskrivning fra Energistyrelsen, vil alene landbrugsjordene give Danmark et bidrag på knap 2,5 millioner ton CO2 i 2025. Målt over en 10 års periode burde det derfor ikke være svært at nå de 14,6 millioner ton, som er maksimum. Målt i forhold til de faktiske tal indberettet i perioden 2012-2014 er bidraget dog kun omkring 0,65 millioner ton CO2 om året. I forhold til fremskrivningen er der altså en væsentlig forskel. Summen af skovrejsning og skovrydning giver for Danmark kun et mindre bidrag. Det understreger betydningen af at passe på den skov, vi allerede har.

Fleksibilitetens størrelse

Samlet set kan EU-landene medregne op til 280 millioner ton CO2 fra arealanvendelsen og 100 millioner ton CO2 fra kvotemarkedet over de 10 år. I begge tilfælde er det uden gradvis indfasning.

Modsat anvendelse af kvotemarkedet har alle landene mulighed for at bruge fleksibiliteten fra arealanvendelsen. Landene får desuden fortsat mulighed for at handle reduktioner internt i EU samt bruge reduktioner fra projekter ifølge de nuværende gældende regler.

Hvad betyder det samlet for Danmark?

Fra de to fleksibilitetsmekanismer alene kan Danmark medregne 2+4=6 % allerede fra år 2021, hvor reduktionskravet helt sikkert ikke er på 6 % - idet Danmark skal gå fra 20 pct. til 39 pct. over en periode på 10 år. Groft sagt svarer det til en årlig øgning på omkring 1,9 pct., hvor vi så allerede har klaret 6 pct., dvs. klart overopfyldt. Med muligheden for, at landene kan overføre en eventuel overopfyldelse til det kommende år, vil fleksibiliteten alene klare reduktionsbehovet for de første fem år som vist i tabellen nedenfor.

	2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028	2029	2030
Kvotehandel	2	2	2	2	2	2	2	2	2	2
Arealer	4	4	4	4	4	4	4	4	4	4
Overførsel fra forrige år		4,1	6,3	6,6	5,0	1,5
Sum	6	10,1	12,3	12,6	11	7,5	6	6	6	6
Reduktionskrav	1,9	3,8	5,7	7,6	9,5	11,4	13,3	15,2	17,1	19,0
Forskel	4,1	6,3	6,6	5,0	1,5	-3,9	-7,3	-9,2	-11,1	-13

Først fra 2026 vil der være behov for nye reduktionsindsatser inden for de ikke-kvotebelagte sektorer. Tabellen er kun en grov opstilling som et eksempel, hvor der er anvendt procentpoint. Ét procentpoint for Danmark svarer til ca. 0,365 millioner ton CO2. Mens landene kan låne op til 5 pct. fra næste år indtil 2029, er der ingen begrænsninger på, hvor meget landene kan overopfylde og overføre til det næste år.

Konklusion

Samlet set kan det betyde for Danmark, at vi frem til i hvert fald 2026 er dækket ind af de nye fleksibilitetsmuligheder, men at vi herefter vil skulle igangsætte nye reduktionstiltag i landbruget. Det vil bekymre, hvis Danmark udsætter de nødvendige tiltag til 2026. For efter 2030 vil der være nye og meget hårdere krav om reduktioner i lyset af de målsætninger, vi har om at reducere vores samlede udledninger med 80-95 pct. i 2050. Det gælder derfor om at holde hovedet koldt og bruge den mulighed, der nu åbner sig for at få igangsat en omstilling af de sektorer, som er dækket af den nye byrdefordeling. Det vil på sigt gavne ikke bare klimaet, men også innovation, vækst og jobs, miljø- og natur samt folkesundheden - i sidste ende også den mest omkostningseffektive tilgang i klimakampen.