Nye principper for klimafinansiering i Parisaftalen

Det er bemærkelsesværdigt, at den lovede klimafinansiering i Parisaftalens artikel 9 ikke længere defineres som liggende udover den eksisterende udviklingsfinansiering. Og hvorfor det? Først lidt baggrund.

Jeg har i næsten 10 år været engageret i klimaforhandlingerne, og i de seneste syv år som koordinator for Verdensbankens engagement i klimaforhandlingerne, herunder især på spørgsmålet om klimafinansiering. Både som Verdensbankens observatør i den grønne fond og som Verdensbankens repræsentant i udviklingsbankernes klimafinansielle arbejdsgruppe, har jeg været dybt engageret i spørgsmålet om definition og anvendelse af klimafinansiering. Det har ikke været kedeligt, da vi her har at gøre med et helt grundlæggende aspekt i udviklingslandenes prioriteter. 

Det har været et politisk minefelt at manøvrere sig rundt i på grund af den tætte forbindelse der er mellem spørgsmål om finansiering og om differentiering, dvs. fordeling af ansvaret mellem udviklingslande og de industrialiserede lande. Det er i det lys, at det er bemærkelsesværdigt, at klimafinansiering i aftalen ikke længere er pakket ind i formuleringen ”ny og additionel”.

Lad mig grave et spadestik dybere for at forstå baggrunden for og konsekvensen af denne ændring. 

Princippet om finansiel differentiering
For udviklingslandene har det været helt centralt at fastholde en hård skillelinje i ansvaret mellem nord og syd. Det er de industrialiserede landes fossile økonomier, der historisk har været skyld i klimaudfordringen, og det er derfor nord, der skal reducere udledninger først og mest, og som skal finansiere den merudgift, der er forbundet med en ikke-fossil-baseret vækst og udviklingsvej i udviklingslandene.

Udviklingslandene har altså fra starten været med på, at de selv skal gøre en indsats, men under den klare forudsætning, at finansieringen og anden støtte skulle komme fra nord. Det er det, der ligger i kerneprincippet om "Common But Differentiated Responsibility" (CBDR), som har været det mest kontroversielle akronym i forhandlingerne gennem alle disse år.

Endeligt har man oprindeligt haft en forestilling om, at de $100 milliarder årligt fra 2020, som de industrialiserede lande lovede i København, fortrinsvis skulle finansieres udelukkende gennem offentlige midler, og ikke private pengestrømme, der i deres øjne var udtryk for at man fraskrev sig ansvaret i nord. 

De industrialiserede lande har på deres side vedkendt deres ansvar som princip, men i stigende grad anført, at også udviklingslandene har et eget ansvar for at handle, bl.a. i lyset af, at deres udledninger overhaler de industrialiserede landes historiske udledninger, og at mange udviklingslande rent faktisk er rigere end de fattigste industrialiserede lande.

Bl.a. hører de stenrige golfstater til i kategorien udviklingslande, hvilket naturligvis er ret grotesk. Man har derfor ønsket en mere dynamisk tilgang, hvor det er landenes individuelle kapacitet til at bidrage i den fælles udfordring som bør afgøre ansvaret for at handle indenfor en global kollektiv ramme. På det klimafinansielle område har mange industrialiserede lande derfor modsat sig en definition på klimafinansiering, som skulle ligge udover udviklingshjælp, og som i øvrigt ikke kan omfatte alle typer af kilder og pengestrømme.

Og i praksis antager klimafinansielle strømme mange former som ses af denne figur udviklet af Climate Policy Initiative, der analyserer sådanne strømme, herunder også de strømme, der finder sted indenfor landene eller indenfor den private sektor.

 
Grundlæggende er der her tale om en konflikt mellem på den ene side en historisk opdeling af industrialiserede og udviklingslande, og på den anden side tilpasning af det multilaterale samarbejde til den virkelighed som vi møder i dag, kendetegnet ved bl.a. stor økonomisk vækst og kapacitet i nogle udviklingslande, samt afgørende hovedroller i klimafinansiering for ikke-statslige aktører. 

Virkelighedens verden
Udenfor denne principielle skyttegravskrig, har de industrialiserede lande praktiseret klimafinansielle indsatser, der for nogle tilgodeser en udskillelse af klimafinansiering fra udviklingshjælp, og andre som har nægtet at sætte særlige mærkater på støtten til syd, ud fra devisen om, at det ”rager sgu ikke jer, hvordan vi bevilger penge fra vores finanslove”. 

For de multilaterale finansielle institutioner, har det udgjort en særlig udfordring. Som udviklingsbank blev man - frem til i hvert fald COP 15 – af udviklingslandenes (og nogle industrialiserede landes) klimaforhandlere set som del af det etablerede ”udviklingshjælpsregime”, og kunne derfor ikke accepteres som klimafinansieringskanal.

De fleste industrialiserede lande ønskede dog at bygge på de strukturer, procedurer og erfaringer som udviklingsbankerne besad, uanset om der var tale om udviklingspenge eller klimapenge. Donorlandene har derfor brugt udviklingsbankerne som kanal for finansiering af klimaindsatser, uanset om pengene kom fra udviklingsbudgetter eller klimafinansieringsbudgetter. 30 pct. af det, der i Københavnerakkorden blev lovet som ”fast start finance” i understøttelse af klimaindsatsen i 2010–2012 blev således kanaliseret gennem Verdensbanken.

Københavnsakkorden åbnede op for, at finansiering kunne komme fra alle kilder, og overføres gennem alle eksisterende og nye institutionelle kanaler, men fastholdt kravet om, at klimafinansiering skulle være ny og additionel til den eksisterende udviklingsfinansiering. Men i praksis har det været en kunstig opdeling. 

Hvis vi skal sikre tilstrækkelig stor skala i klimaindsatsen, bør vi også anvende udviklingsfinansiering som klimainstrument, hvilket selvsamme udviklingslandes finansministerier da også konsekvent har efterspurgt. For langt hovedparten af udviklingslandenes finansministerier er det afgørende hensyn, at få adgang til de billigste penge, uanset hvilken ”farve” pengene har. 

Dette er underbygget af, at der i virkelighedens verden er et meget stort overlap mellem udviklingsindsatser og eksempelvis indsatser for at styrke de fattigste landes modstandskraft overfor klimaforandringer samt indsatser for at udbygge landenes infrastruktur ift. energi, transport, mad og vand. 

Verdensbanken og de regionale udviklingsbanker har derfor haft fokus på klimaeffekten af såvel udviklingsindsatser som rene klimaindsatser.

Man har derfor i udviklingsbankerne etableret værktøjer til både at integrere og ”spore” klimaindsatser i almindelige udviklingsfinansieringsinstrumenter, og man har udviklet rene klimafinansielle instrumenter, som kunne finansieres af både udviklingspenge og klimapenge.  

Den vigtigste nytte i adskillelse af klima- og udviklingsfinansieringsinstrumenter har været muligheden for dels at opfange begge pengestrømme fra de industrialiserede lande og dels at kunne ”geare” hinanden for at opnå skala og effekt af den samlede klimaindsats. Det er det, der i bund og grund tæller. 

Det er i den forbindelse et afgørende mål, at den samlede pulje til at fremme såvel udviklingsindsats som klimaindsats har skullet vokse for at stå mål med både den øgede efterspørgsel/behov i modtagerlandene og det forhold, at udviklingsindsatsen i sig selv er blevet dyrere på grund af klimaforandringerne.  

Parisaftalens klimafinansielle indhold
Og det er her den store udfordring nu kommer med aftalen i Paris. Man har fjernet kravet om, at pengene skal være nye og ligge udover den offentlige udviklingsbistand (ODA). I stedet har man fået indføjet, at den fremtidige pengestrøm skal øges fra eksisterende niveauer, og i 2020 fra et ”gulv” på $100 milliarder årligt. Et nyt mål skal så defineres i 2025.

Der åbnes endvidere op for, at udviklingslandene også frivilligt kan lægge penge på bordet i indsatsen i de fattigste lande. Det er i den forbindelse interessant at notere sig, at Kina lagde over $3 milliarder på bordet umiddelbart før COP21, men i den forbindelse sagde, at disse penge alene var til brug for syd-syd samarbejder og derfor ikke relevant i regi af klimaaftalen. 

Det giver anledning til to betragtninger: 

1) Hvad er garanten for, at den samlede finansieringspulje rent faktisk vokser?
Der synes at være stor risiko for, at udviklingsbudgetterne vil blive yderligere udhulet af hensynet til at sikre finansiering af $100 milliarder målet i 2020. De senere år er de samlede globale udviklingsbudgetter faldet, mens det samlede globale klimabudget er steget. Danmark er ikke gået ramt forbi, og har i dag etableret en praksis i udviklingshjælpen, hvor en stor del anvendes til flygtninge, og hvor klimafinansieringen netop er blevet beskåret. Og det på trods af, at det nu er anerkendt, at en stor del af den nuværende migration fra Mellemøsten bl.a. bunder i ændrede klimatiske forhold i Syrien og Jordan forud for borgerkrigen.

2) Hvordan tæller man til $100 milliarder, og er dette tal i det hele taget relevant?
Selve beløbet er politisk defineret (i Downing Street 10 kort før COP 15, hvor man sjussede sig frem til, at det nok skulle ligge på et niveau svarende til den samlede udviklingshjælp på det tidspunkt før udviklingslandene ville stille sig tilfreds), og modsvarer naturligvis ikke det samlede behov i udviklingslandene, som anløber mange billioner kroner årligt alene til dækning af klimarelaterede udgifter i tilpasning og omstilling. Når det kommer til definitionen af de $100 milliarder, så giver Paris aftalen ikke yderligere afklaring i forhold til det, der blev lovet i København, og som lige siden har været genstand for stor kontrovers. En undersøgelse fra OECD og klimafinansierings-tænketanken Climate Policy Initiative (CPI) har talt op, at der i 2014 overførtes omkring $62 milliarder, hvilket dog naturligvis er blevet stærkt udfordret af kritikere, der mener, at alt for meget tælles med.

En konkluderende observation er, at man med aftalen har opretholdt opdeling af ansvaret for at handle mest og først mellem udviklingslandene og de industrialiserede lande som et grundlæggende princip, men at mange af ”ansvarsbeføjelserne” er blevet tilsvarende udvandet, herunder altså opgivelsen af ”new and additional”. Dette er sket i forventning om, at alle parter øger deres reduktionsindsatser over tid, samt at udviklingslandene opfordres til også frivilligt at bidrage med finansiel støtte i takt med at de bliver rigere.

Det har nok været prisen for at få 1,5 graders-målet og en ny fremtidig potentiel finansieringsstrøm (forskellig fra reduktionsindsatser og klimatilpasning) indarbejdet i aftalen, nemlig ”Loss and Damage” som har været en grundlæggende prioritet for mindst 106 udviklingslandene.