Ambitionsmekanisme skal styrke klimaindsatsen over tid

Som jeg har beskrevet i min blog om de største knaster i Paris, er en af de helt store knaster i den kommende uges forhandlinger, om verdens lande kan blive enige om en aftale, der ikke bare er en engangsforestilling, men udgør et fundament som landene kan bygge yderligere ambition på over tid. Det vil være nyt og enormt vigtigt.

En helt afgørende del af en sådan ramme, vil være den såkaldte ambitionsmekanisme, altså en mekanisme, der sikrer, at landenes indsatser løbende evalueres og at deres  ambitioner skrues op over tid. Det lyder umiddelbart som en helt naturlig og ukompliceret del af en aftale, men det er det ikke. Lad mig prøve at forklare de mange elementer, der skal falde på plads, inden der kan opnås enighed om en ambitionsmekanisme – og ikke mindst give mit bud på de mulige landingsbaner i en aftale.

Hvorfor skal vi overhovedet have en ambitionsmekanisme?
Et andet vigtigt aftaleelement, der skal falde på plads i Paris, er det samlede langsigtede mål for den globale klimaindsats. Verdens ledere er tidligere nået til enighed om en gennemsnitlig maksimal global temperaturstigning på 2 grader, men en aftale i Paris skal konkretisere de 2 grader til – forhåbentligt - et egentligt globalt reduktionsmål for fx 2050. Det bliver i sig selv svært, men det der står lysende klart er, at landenes indmeldte klimaplaner kun vil bringe os et stykke ad vejen.

Hvis det stadig skal være muligt at være forsigtig optimistisk, er det afgørende, at der etableres en dynamisk ambitionsmekanisme, der sikrer, at landene holdes op på øgede ambitioner over tid, og som derved giver investorer og andre en større sikkerhed for, at den grønne omstilling vil tage endnu mere fart over de kommende årtier. Samtidig vil en ambitionsmekanisme være en vigtig mekanisme til at evaluere og diskutere landenes konkrete indsatser, både igangværende og planlagte. Det vil skabe den gennemsigtighed, der er brug for på tværs af landene. Mekanismen kan samtidig give mulighed for, at landene kan analysere og skrue op for ambitionerne, i takt med at særligt den teknologiske udvikling gør bl.a. nye vedvarende energiformer konkurrencedygtige.

Hvor ofte skal ambitionerne evalueres og skrues op?
Der synes at være en fælles erkendelse af, at der bør etableres en mekanisme, hvor indsatser evalueres og ambitioner skrues op hvert femte år, og derfra rækker 10 år ud i fremtiden. Billedet forstyrres dog af, at landene i deres indsendte klimaplaner har valgt forskellige udgangspunkter for deres klimamål. Lande som EU og Kina har valgt 2030, mens bl.a. USA har valgt 2025. Det betyder også groft sagt, at EU og Kina med god grund kan argumentere for, at de først meningsfyldt kan evaluere og skrue op for ambitionerne, når vi når 2025, mens bl.a. USA vil skulle gøre det samme i 2020. Der er altså brug for at få konstrueret en fremtidig ramme, der får landene ind på linje i forhold til mål og indsatser.

Det vil kræve, at bl.a. EU og Kina er villige til at være mere konkrete i forhold til deres ambitioner allerede i 2025 og ihvertfald engagere sig i en evaluering og ambitionsdiskussion allerede i 2020. Bl.a. EU kan være udfordret af at skulle definere et mål for 2025, da det reelt kan betyde at EU’s 2030 pakke dermed genåbnes, med risiko for at de samlede ambitioner reduceres.
 
Landingsbane: Det ligner et kompromis, hvor der opnås enighed om en ambitionsmekanisme med en 5-årig cyklus, der tillader, at landene i første omgang har enten et 2030 eller 2025 mål, men at dette harmoniseres efter 2030. EU, Kina og andre inviteres sandsynligvis til at definere et realistisk 2025 mål i lyset af deres indmeldte 2030 mål.

Illustration af mulig ambitionsmekanisme med evalueringer og nye mål hvert femte år.

Hvornår starter vi?
Som ovenfor beskrevet, er der af flere grunde fokus på, at den første evaluering og ambitionsdiskussion skal finde sted allerede frem mod 2020. Den vigtigste grund er, at den samlede ambition i de indsendte klimaplaner ikke sætter verden på sporet af det fælles 2 graders-mål, og at der dermed politisk er behov for at kunne pege på en mekanisme, der vil kunne sikre dette over tid. Med dette argument i hånden, peger miljøorganisationer og især verdens mest sårbare lande, på det afgørende i, at vi allerede skruer op i 2020, selvom en aftalen jo i princippet først træder i kraft netop i 2020.

Nogle lande har derfor i processen frem mod Paris argumenteret for, at det ikke formelt giver mening at evaluere en aftale inden den træder i kraft, og at man derfor først bør sigte mod 2025. Klimamæssigt indebærer dette dog en betydelig risiko, da verdens klimaambitioner dermed fastlåses på et utilstrækkeligt niveau i 10 år – alt for længe, hvis der stadig skal være mulighed for at nå de 2 grader. Derfor diskuteres muligheden for at gennemføre en indledende evaluering af de indsatser som landene har meldt for perioden frem mod 2020, og de mål landene har lagt på bordet.

Landingsbane: Kompromisset synes at ligge i at definere den fremadrettede ambitionsmekanisme for perioden efter 2020, men samtidig opnå enighed om et indledende kig på indsatser og ambitioner i 2018, så der er mulighed for at skrue op, hvis det er politisk muligt.

Hvad er indholdet i en ambitionsmekanisme?
Indholdet vil består af to dele: 1) en evaluering af landenes indsatser og opfyldelse af mål, og 2) en diskussion af styrkede målsætninger.

Ad 1) Evaluering og rapportering har historisk været en af de afgørende skillelinier mellem særligt i-landene og lande som Kina og Indien. I vesten er vi vant til, at vores indsatser og mål granskes af andre, og at vi stiller op til ros eller ris. For Kina er det et brud på deres suverænitet. De ønsker ikke ekstern indblanding, og de ønsker dermed sikkerhed i en aftale for, at de selv kan bestemme, hvad der ligges frem. Det er uacceptabelt for USA, EU og andre, da det ikke sikrer den nødvendige gennemsigtighed og sikkerhed for at indsatserne og deres effekt. 

Landingsbane: Balancen synes at være, at der etableres en stock-take, hvor landene præsenterer og diskuterer hinandens indsatser. Det afgørende bliver at få defineret minimumskrav til den rapportering, der finder sted, altså en vis sikkerhed for effektmålinger, gennemsigtighed etc.

Ad 2) Det afgørende i forhold til styrkede målsætninger over tid, er netop om det sikres, at landene skal skrue op over tid, eller om der indbygges fleksibilitet til at lande endog kan skrue ned, hvis fx de er i økonomiske problemer eller andet. I forhold til sidstnævnte vil det skabe usikkerhed hos investorer osv., men særligt OPEC-landene ønsker ikke at give ind på, at klimaambitioner kun vil stige over tid.

Landingsbane: Vurderingen er, at der i aftalen kommer til at indgå et krav om en ”progressivitet” eller ligefrem om øgede ambitioner i forbindelse med hver evaluering. Spørgsmålet bliver dog koblet til andre elementer, der i givet fald også skal skrues op over tid, nemlig finansiering og tilpasning.

Hvad er det der skal evalueres og skrues op for?
Udgangspunktet for ambitionsmekanismen er landenes reduktionsindsats, men forhandlingerne i Paris har vist, at u-landene kobler det direkte til evaluering og behov for øgede ambitioner på deres hovedprioriteter nemlig klimatilpasning og ikke mindst finansiering. Argumentation tager udgangspunkt i at en klimaaftale i Paris skal være rammen for øgede ambitioner over tid på alle hovedelementerne i aftalen, og dermed er vi tilbage i den klassiske diskussion om behovet for, at der er balance mellem aftalens elementer, og dermed landenes hovedprioriteter.

Landingsbane: Ambitionsmekanismen vil komme til at omfatte alle hovedelementerne i aftalen, og under alle omstændigheder vil der skulle være klare referencer til 1) at u-landenes  indsatser over tid er afhængige af, at der skrues op for finansiering fra i-landene, og 2) at behovet for klimatilpasning skal diskuteres og behandles på samme måde som reduktionsindsatsen.