Her er den danske stats syv oliesynder
Af Frans Clemmesen, cheføkonom i Danmarks grønne tænketank, CONCITO
Håndteringen af den enorme profit fra energiressourcer har været omgærdet af en række enorme fejl.
Det helt særlige ved oliebeskatningen er, at den handler om beskatning af ressourcer, som staten selv har ejendomsretten til.
Beskatningen af olieselskaberne handler derfor grundlæggende om den betaling, selskaberne skal have for at løse en opgave for staten, nemlig i dette tilfælde at hente olien op af undergrunden. Det burde derfor være relativt ukontroversielt, at det offentlige forsøger at købe ydelsen så billigt som muligt, hvilket typisk sker ved, at det offentlige sender ydelsen i udbud.
Men helt så enkelt har det ikke udspillet sig i praksis. Siden den første aftale blev indgået for snart 50 år siden, har danske regeringer begået det, som man med rette kan kalde for den danske stats syv oliesynder:
1. Oliesynd: Du må ikke afgive din eneret.
Lige netop A.P. Møllers bevilling har altid været omgærdet af stor politisk polemik. Det skyldes nok, at staten allerede fra begyndelsen kom galt af sted. I stedet for det normale, nemlig at udbyde relativt afgrænsede områder for relativt afgrænsede perioder i åben konkurrence mellem private olieselskaber, valgte den danske stat i 1962 at give ét selskab – A.P. Møller – eneretsbevilling til hele den danske undergrund for en periode på 50 år.
Nu er efterforskning og udvinding af olie en relativt kostbar affære, og A.P. Møller havde dengang i 1962 ingen nævneværdig erfaring med den form for aktivitet.
Derfor gjorde A.P. Møller det, som staten burde have gjort, nemlig at invitere udenlandske olieselskaber med kapital og ekspertise til at hjælpe sig. Det førte til dannelsen af DUC (Dansk Undergrunds Consortium), som i dag består af Shell (46 pct.), Chevron (19 pct.) og A.P. Møller (39 pct.). Det er således to udenlandske olieselskaber, som lægger beslag på ca. to tredjedele af DUC's fortjeneste.
I begyndelsen var der ikke den store aktivitet i Nordsøen, men det ændrede sig i kølvandet på de to oliekriser i henholdsvis 1973 og 1979/80, som betød, at olieprisen steg fra ca. 2 dollar per tønde til ca. 40 dollar per tønde.
Ligesom sagen om eneretsbevillingen i 1962 var præget af stedmoderlig håndtering fra statens side, gjaldt dette også olieselskabernes økonomiske vilkår. Staten skal selvfølgelig forsøge at hente olien op til den lavest mulige pris, og et af de centrale instrumenter til at sikre, at det sker, er en særlig kulbrinteskat. Kulbrinteskatten er en form for topskat på olieproduktionen og har til formål at sikre, at det er samfundet og ikke olieselskaberne, som primært får andel i gevinsten, såfremt oliepriserne stiger.
2. Oliesynd: Du må ikke erstatte et hul i lovgivningen med et andet.
Det hul i beskatningen, som staten havde forsøgt at lukke i 1981, var altså med kulbrintefradraget blevet erstattet af et nyt.
I kølvandet på den anden oliekrise indførte staten i 1981 en særlig kulbrinteskat på 70 pct. Kulbrinteskatten blev lagt oven på den almindelige selskabsskat og betød, at den samlede marginalskat kom op på over 80 pct. Marginalskatten afspejler den andel af olieindtægterne, staten får, hvis olieprisen stiger.
Der var fra statens side store forhåbninger til, hvilket provenu kulbrinteskatten kunne indbringe til den slunkne statskasse. Det var på det tidspunkt, daværende finansminister Knud Heinesen udtalte de berømte ord om, at dansk økonomi var på vej mod afgrunden. En solid økonomisk indsprøjtning af oliepenge ville med andre ord gøre stor nytte.
Forhåbningerne blev imidlertid hurtigt gjort til skamme. Kulbrinteskatten gav ikke staten noget provenu. Det skyldtes, at man også havde indført et særligt kulbrintefradrag på 250 pct. Dette fradrag var – ligesom eneretsbevillingen i sin tid – helt enestående i international oliebeskatning og betød i praksis, at »det kun er dem, der ikke forstår reglerne, der har betalt kulbrinteskat«, som den statsautoriserede revisor ved Nordsøhøringen i 2003, Søren Rasmussen, formulerede det.
Det hul i beskatningen, som staten havde forsøgt at lukke i 1981, var altså med kulbrintefradraget blevet erstattet af et nyt.
Derfor nedsatte SR-regeringen i 2000 et såkaldt 'serviceeftersyn' af kulbrintebeskatningen. Serviceeftersynet konkluderede, at der var et stort hul i loven, som burde lukkes. Der blev herefter nedsat et egentligt kulbrintebeskatningsudvalg bestående af embedsmænd og et par eksterne eksperter, herunder en norsk kulbrintebeskatningsekspert.
Kulbrintebeskatningsudvalget afgav rapport i efteråret 2001. Man anbefalede en model baseret på et såkaldt 'neutralt' beskatningsprincip. Beskatningen var inspireret af den norske kulbrintebeskatning.
En neutral beskatningsmodel beskatter kun overnormal forrentning af investeringerne. Får olieselskaberne et lavere afkast end markedsrenten, får de til gengæld ret til et skattemæssigt underskud, som enten kan videresælges til andre kulbrinteskattepligtige eller direkte blive udbetalt.
Staten påtager sig således risikoen for et lavt afkast. Til gengæld beskattes en systematisk overnormal forrentning af egenkapitalen relativt hårdt. Ifølge kulbrintebeskatningsudvalget skulle marginalskatten være 84 pct.
I kulbrintebeskatningsudvalgets rapport hedder det, at »det fremgår, at staten med det nye system og uændret skattesats opnår en betydeligt højere andel af grundrenten (overnormal forrentning red.) end i dag, når produktionen er lønsom. Derimod vil selskaberne kunne opnå en bedre indtjening ved risiko for lave oliepriser og andre forhold, som reducerer lønsomheden«.
Modellen betød således, at selskaberne i Dansk Undergrunds Consortium ville opnå en fordel, hvis olieprisen faldt, mens samfundet ville få langt den overvejende del af overskuddet, hvis prisen steg.
En sådan model gør olieselskabernes forrentning af den investerede kapital – og dermed statens betaling for at få hentet olien op – langt mere robust over for svingninger i olieprisen.
Olieefterforskning og -udvinding kræver langsigtede investeringer, som igen forudsætter stabile politiske rammer.
Men kort tid efter Kulbrintebeskatningsudvalgets rapport kom der en ny regering – VK-regeringen – som fik til opgave at føre anbefalingerne ud i livet.
3. Oliesynd: Du bør handle, mens tid er.
VK-regeringen valgte ikke at anvende kulbrintebeskatningsudvalgets model. I stedet foreslog den nye regering en model, som gav staten en væsentlig mindre andel af overskuddet ved høje oliepriser.
Dermed gik man glip af en historisk chance for at lave en bedre fordeling af risikoen ved ændringer i olieprisen mellem staten og DUC-selskaberne. Siden dengang er der som bekendt sket netop det, at oliepriserne er steget dramatisk. Og med de nuværende meget høje oliepriser bliver det svært – i hvert fald frivilligt – at ændre afgørende på fordelingen af overskuddet ved Nordsøproduktionen ved henholdsvis høje og lave oliepriser, fordi man allerede har givet DUC en uhensigtsmæssig stor andel af overskuddet ved høje priser.
4. Oliesynd: Du må ikke binde dig på hænder og fødder.
Olieefterforskning og -udvinding kræver langsigtede investeringer, som igen forudsætter stabile politiske rammer. Derfor er brede politiske forlig klart at foretrække. VK-regeringen fandt det imidlertid vigtigere at aftale skattevilkår direkte med DUC-selskaberne end en aftale med et bredt flertal i Folketinget, som var baseret på Kulbrintebeskatningsudvalgets anbefalinger.
Man lavede et relativt smalt forlig med Dansk Folkeparti og De Radikale. For at kompensere for den politiske usikkerhed ved et smalt forlig indførte man en såkaldt kompensationsklausul, som havde til formål at forhindre fremtidige alternative folketingsflertal i at ændre på DUC-selskabernes skattevilkår. Denne type klausuler er helt usædvanlig i både dansk og vestlig retshistorie.
Her er det mere normalt med genforhandlingsklausuler, hvor begge parter kan få genforhandlet koncessionsvilkårene, hvis forudsætningerne ændres.
5. Oliesynd: Du må ikke forpurre fremtiden.
Desværre var politikerne ikke færdig med at synde! I 2004 var der kun otte år til udløbet af DUC-selskabernes 50-årige koncession. Herefter kunne staten afholde en ny udbudsrunde for DUC-selskabernens meget attraktive felter.
Ifølge beregninger fra skatteministeriet har det ført til en kraftig stigning i DUC-selskabernes forrentning, nemlig fra ca. 20 pct. efter skat til ca. 30 pct. efter skat.
Man benyttede imidlertid lige lejligheden til at forlænge DUC-selskabernes koncession med yderligere 30 år, dvs. helt frem til 2042, hvor der næppe er meget olie og gas tilbage. Det gør samtidig kompensationsklausulen særdeles problematisk, hvilket alle de tre økonomiske eksperter ved høringen om den kontroversielle klausul gjorde opmærksom på:
»Og derfor synes jeg, det er flot at lave aftale på 40 år uden nogen mulighed for at tage den op, hvis forudsætningerne helt ændres« (Søren Rasmussen, økonomisk ekspert ved Nordsøhøringen).
»Noget af det, der virker overraskende, det er, at man altså har en aftale, der skal køre i 39 år uden man har nogen mulighed for ved helt ændrede forudsætninger at lave revision af den. Det anser jeg for at være det helt store problem her«. (Aage Michelsen, økonomisk ekspert ved Nordsøhøringen).
»Vi ved, at i de foregående 40 år har denne sektor gennemgået svært store forandringer, som ingen kunne forudse i 1962, og der er desværre lige så stor usikkerhed om fremtiden« (Diderik Lund, økonomisk ekspert ved Nordsøhøringen).
6. Oliesynd: Du må ikke give uhæmmede gode vilkår gratis væk.
Blækket var knap nok tørt for underskrivelsen af aftalen mellem DUC og staten, før oliepriserne begyndte på en egentlig himmelflugt. De steg således fra ca. 25 dollar til 150 dollar i 2008, hvorefter de i kølvandet på finanskrisen er faldet lidt igen, nemlig til et niveau på 110 dollar pr. tønde.
Ifølge beregninger fra skatteministeriet har det ført til en kraftig stigning i DUC-selskabernes forrentning, nemlig fra ca. 20 pct. efter skat til ca. 30 pct. efter skat.
Til sammenligning er forrentningen af den investerede kapital i den øvrige industri ca. 5 pct. efter skat. Det er netop denne 'overbetaling' ved høje oliepriser, kulbrintebeskatningsudvalgets model ville neutralisere.
Ikke desto mindre besluttede VK-regeringen i to omgange at sænke selskabsskatten. Først fra 30 til 28 pct. i 2005 (året efter DUC-aftalen!), og så igen fra 28 pct. til 25 pct. i 2007. Med de kraftigt stigende oliepriser, gav det ingen mening at sænke selskabsskatten for Nordsøselskaberne.
Normalt ville man derfor – som i Norge – have neutraliseret den lavere selskabsskat ved at sætte den særlige kulbrinteskattesats tilsvarende op.
Med det forhindrer kompensationsklausulen, som således meget hurtigt fik betydning. Eller gør den?
7. Oliesynd: Du skal ikke sætte kikkerten for det blinde øje.
Rækkevidden af kompensationsklausulen er aldrig blevet testet eller underlagt en mere grundlæggende juridisk vurdering. Der blev ganske vist afholdt en eksperthøring om klausulen forud for aftalen i 2003, men den skabte ikke større klarhed – snarere tværtimod:
»Staten har en beskatningsret i henhold til Grundloven, og jeg tror, at der er enighed om, at den beskatningsret kan regering og Folketing ikke fuldstændig aftale sig ud af … Det ville undre mig, hvis man kunne … Så man er jo nok klar over, man er ude i en vis gråzone. Jeg tror, jeg vil nøjes med at sige det«. (Anita Rønne, Nordsøhøringen 2003).
Det er vigtigt at få undersøgt rækkevidden af kompensationsaftalen til bunds, og derfor bør dette aspekt inddrages i det 'serviceeftersyn' af 2003-aftalen, som regeringen har besluttet at gennemføre.
Den aktuelle diskussion om kompensationsklausulen kredser efter min mening omkring en forkert problemstilling. Den centrale problemstilling er ikke, hvorvidt staten skal overholde sin aftale med DUC eller ej. Det centrale problem er, hvordan aftalen skal fortolkes.
Flere af de økonomiske eksperter ved Nordsøhøringen udtrykte således tvivl om forståelsen af kompensationsklausulen:
»Altså jeg synes, at kompensationsaftalen er sådan lidt svær at forstå, for ikke at sige uforståelig« (Søren Rasmussen, økonomisk ekspert ved Nordsøhøringen).
»Men jeg har prøvet at tænke på, om kompensationsaftalen giver helt klare regler, og jeg synes, der er visse vilkårligheder«. (Diderik Lund økonomisk ekspert ved Nordsøhøringen).
Især på ét helt centralt punkt er der indbygget en form for dobbelthed i kompensationsklausulen. Således siger paragraf 6: »Statens almindelige beskatningsret berøres ikke af denne aftale«. Det er en noget underlig paragraf i en aftale, hvor indholdet af de fem foregående paragraffer netop har til formål at sætte Folketingets reelle beskatningsret ud af kraft.
Hvis staten kan henvise til, at en eventuel ændring i kulbrinteskatten er en naturlig del af »statens almindelige beskatningsret«, må paragraf 6 fortolkes således, at de foregående fem paragraffer, som vedrører kompensationsaspektet, sættes ud af kraft!
Men hvorfor skulle generelle ændringer i kulbrintebeskatningen, dvs. ændringer, som ikke alene er rettet mod DUC-selskaberne, være en mindre del af »statens almindelige beskatningsret« end alle mulige andre erhvervsskatter?
Hvis staten således, under henvisning til at den blot håndhæver sin almindelige beskatningsret, hæver den generelle kulbrinteskattesats fra de nuværende 52 pct. tilbage til de 70 pct. den var før 2003-aftalen, er staten muligvis ikke selv på kompensationsklausulens egne præmisser erstatningspligtig!
Givet staten vælger en sådan fortolkning, er det op til DUC-selskaberne – hvis de er uenige – at indbringe sagen for domstolene, hvor rækkevidden af den meget kontroversielle klausul kan blive bedømt. Det er måske ikke så tosset endda, da den jo ellers også på andre områder kan friste en given regering til at fastlåse skatteforholdene mange årtier frem.
Det er vigtigt at få undersøgt rækkevidden af kompensationsaftalen til bunds, og derfor bør dette aspekt inddrages i det 'serviceeftersyn' af 2003-aftalen, som regeringen har besluttet at gennemføre.
Serviceeftersynet bliver Danmarkshistoriens dyreste af sin art, da det koster op mod 10 mia. kr. pr. år i mistede skatteindtægter. Det er i høj grad de samme ministerier og de samme embedsmænd, som via kulbrintebeskatningsudvalget gennemførte et tilsvarende serviceeftersyn for ti år siden.
Man kan derfor spare tid ved at genlæse den meget grundige rapport og gennemføre dens anbefalinger, som vil reducere olieselskabernes risiko ved lave oliepriser og øge samfundets andel af indtægterne ved høje oliepriser. Det er især vigtigt, at marginalskatten, som har afgørende betydning for samfundets andel af indtægterne ved høje oliepriser, hæves tilbage til niveauet før 2003-aftalen. Da man i 1981 indførte kulbrinteskatten var det meningen, at samfundet – inspireret fra den norske kulbrintebeskatning – skulle have en andel på over 80 pct. af ekstraordinære indtægter ved høje oliepriser. Det er vigtigt, at man ikke – for syvende gang – sætter kikkerten for det forkerte øje.
---
Kronik bragt i Politiken, 26. november 2011