Nordsøaftalen - makværk uden sidestykke

Af Frans Clemmesen, cheføkonom i CONCITO

Spillet om Nordsøolien begynder at spidse til. Siden Danmarks grønne tænketank, CONCITO, i november 2011 dokumenterede, hvordan de tre DUC-selskaber - Shell, Chevron og Mærsk - spinder guld på at hente olie og gas op af undergrunden, har regeringen besluttet at iværksætte et serviceeftersyn af Nordsøbeskatningen. 

Den er nu blevet overhalet af de økonomiske vismænd, som har foretaget deres eget serviceeftersyn. Vismændenes analyse kommer frem til samme konklusion som CONCITO, nemlig at der er tale om massiv overbetaling til de tre olieselskaber. De opnår en forrentning af den investerede kapital på hele 70 pct. før skat, mens forrentningen i industrien som helhed blot er 10 pct. Den nuværende kulbrintebeskatning er ifølge vismændene ikke gearet til at forhindre overbetaling af olieselskaberne ved de nuværende høje oliepriser. 

Nu er det så op til politikerne at vurdere, i hvilket omfang staten kan og vil øge beskatningen.

DUC's underlige accept
Især de partier, der i 2003 stod bag den kontroversielle aftale med de tre olieselskaber - V, K, DF og R - lægger stor vægt på, at aftalen respekteres. Derfor er det værd at sætte fokus på, hvad aftalen mellem staten og DUCselskaberne egentlig indeholder, og dermed, hvad det er, der skal overholdes. 

Hovedaftalen mellem DUC-selskaberne og den daværende borgerlige regering indeholder bestemmelser om den nye koncessions længde, det areal koncessionen omfatter, et arbejdsprogram for efterforskningsaktiviteter og vilkår for statslig deltagelse i koncessionen. Sådanne punkter er helt normale, når staten udsteder koncessioner til private olieselskaber. 

Herefter hører det normale op. Det fremgår blandt andet under punktet ' andre økonomiske vilkår'. Her nævnes de ændringer i kulbrinteskatten, som regeringen på det tidspunkt overvejede at lave. Ændringerne tog udgangspunkt i de huller i kulbrinteskatteloven, som Kulbrinteskatteudvalget fra 2001 havde påpeget, og som betød, at staten ikke fik - og ikke havde udsigt til at få - indtægter fra kulbrinteskatten. 

Det er meget naturligt - og kendt fra mange andre områder - at staten lukker sådanne skattehuller. Til gengæld er det mindre normalt, at de selskaber eller skatteborgere, som er omfattet af lovgivningen, i en aftale med staten om de generelle koncessionsvilkår har behov for at give udtryk for, at de »accepterer« de ændringer, staten laver for at lukke skattehullet!. 

Var advaret
Men fred være med det. Det virkelig kritiske punkt i aftalen mellem staten og DUCselskaberne er sidste punkt i aftalen, som hedder ' andet'. 

Ifølge dette punkt skal de tre olieselskaber kompenseres, såfremt staten fremadrettet ændrer på kulbrintebeskatningen. En sådan klausul er unik, ikke alene i dansk og international kulbrintebeskatning, men i al dansk og international beskatning. 

Det er en gåde, hvordan et flertal i det danske Folketing kunne indgå en sådan aftale. Dels fordi klausulen som nævnt ikke tidligere er set i hverken dansk eller international lovgivning. Dels fordi det ikke skortede på advarsler fra datidens fremmeste økonomiske og juridiske eksperter. De pegede bl. a. på, at rækkevidden af en sådan klausul - også set med olieselskabernes øjne - er meget usikker. 

Det sidste bliver nu aktualiseret som følge af de enorme stigninger i oliepriserne, og dermed de tre DUC-selskabers ekstreme fortjeneste siden aftalens indgåelse. 

En aftale, der omhandler kompensation, er jo sådan set ikke til at bryde. Hvis staten foretager en handling, der i henhold til aftalen giver anledning til kompensation, skal man selvfølgelig betale denne kompensation. Men hermed har man så også overholdt aftalen. 

Nordsøaftalen er langt fra den første aftale, hvor staten indgår aftaler med private aktører, som kan udløse kompensation. For eksempel har der i IC4-sagaen mellem det statslige jernbaneselskab DSB og den italienske producent af IC4-togene, været en del polemik om potentiel kompensation. 

Det er derfor lidt uklart, hvad de fire aftalepartier mener, når f. eks. Venstres energipolitiske ordfører udtaler: »Skal der ske ændringer i aftalen med Mærsk, kræver det, at der er enighed mellem parterne.«

Der er imidlertid ikke behov for ændringer af aftalen. Til gengæld kan der - ligesom i IC4-aftalen - være uenighed om aftalens fortolkning, herunder ikke mindst om, og i givet fald hvilken kompensation, der skal betales. 

Og her forestiller de fire partier sig vel ( forhåbentlig) ikke, at der nødvendigvis skal være enighed mellem de to aftaleparter, for det vil betyde, at DUC-selskaberne reelt får vetoret over fortolkningen af aftalen. Kompensationsaftalen indeholder i hvert fald to væsentlige punkter, hvor der kan være stor uenighed om fortolkningen i relation til eventuel kompensation. 

For det første er der størrelsen på en eventuel kompensation. Her siger aftalen: »Kompensationen fastsættes med henblik på, at den økonomiske balance mellem staten og bevillingshaverne og deres partnere genoprettes, og kan maksimalt udgøre den nettofordel, som staten opnår ved denne aftale.«

Både i relation til fortolkningen af, hvad det vil sige at genoprette den økonomiske balance og i forhold til at opgøre den nettofordel, staten opnår ved aftalen, kan der opstå væsentlig fortolkningstvivl. 

Volapyk
En fortolkningstvist om kompensationens størrelse er dog kun relevant, hvis der overhovedet skal betales kompensation. Og lige præcis denne problematik er om muligt endnu mere usikker end at fastsætte kompensationens størrelse. 

Aftalen nævner godt nok, »at DUC-selskaberne kompenseres for virkningerne af ændringer i eksisterende eller nye love og andre regler, der specifikt rammer producenter i den danske del af Nordsøen«. Samtidig slår aftalen imidlertid fast, at »statens almindelige beskatningsret berøres ikke af denne bestemmelse«.

Det var nok meget klogt, at indskrive det i aftalen, for statens beskatningsret er stadfæstet i Grundloven, og den er heldigvis hævet over en hvilken som helst aftale, et givet folketingsflertal måtte finde på at indgå med private selskaber eller personer. 

Indføjelsen af dette element betyder imidlertid, at kompensationsklausulen nærmer sig det rene volapyk. For hvis statens beskatningsret ikke berøres, hvad er det så for lovændringer, der kan give anledning til kompensation? Og omvendt: Hvis man forestiller sig at ændrede skattevilkår skal give anledning til kompensation, hvordan kan man så samtidig påstå, at statens beskatningsret ikke berøres af aftalen?

I stedet for at de fire partier bag aftalen med DUCselskaberne bruger så meget energi på at fastslå, at aftalen skal overholdes, burde de begynde med at overveje, hvordan de fortolker kompensationsaftalens dobbelthed. Det er jo dem, som har indgået aftalen. 

Det må betragtes som stærkt tvivlsomt, om de tre olieselskaber har krav på kompensation, hvis staten med henvisning til sin almindelige beskatningsret ændrer i kulbrinteskatten. Således udtalte Danmarks på det tidspunkt førende ekspert i forvaltningsret professor Henrik Zahle til Jyllands-Posten: »Uden at gå ind på den konkrete aftale, kan man sige, at det vil være meningsløst i forhold til grundlovens bestemmelse om beskatningsretten, at lade en aftale beskære kommende Folketings handlefrihed.«

Vil man sikre stabile rammevilkår, er grundvilkåret i et moderne demokrati, at man gennemfører lovændringer med udgangspunkt i brede politiske forlig, og ikke at man supplerer smalle forlig med ' aftaler', som forsøger at forhindre nye folketingsflertal i at ændre lovgivningen. 

Kompensationsklausulen er et misfoster uden sidestykke i dansk lovgivning, og skulle det komme dertil, vil det alene af denne grund ikke være nogen ulykke at få sagen afgjort ved domstolene. 

I stedet for at de fire partier bag aftalen med DUC-selskaberne bruger så meget energi på at fastslå, at aftalen skal overholdes, burde de begynde med at overveje, hvordan de fortolker kompensationsaftalens dobbelthed "

---

Kronik bragt i Information, lørdag d. 3. marts 2012