Udfasning og målretning af gratiskvoter

CONCITO brief
I EU går forhandlingerne om nye regler for gratiskvoter i kvotehandelssystemet ind i sin afgørende fase. Tildelingen af gratiskvoter bryder med ’forureneren betaler princippet’ og giver en langsommere dekarbonisering af industrien. Gratiskvoter bør derfor udfases hurtigere, og de gratiskvoter, der tildeles, skal målrettes bedre.
CONCITO anbefaler:
  1. Hurtigere udfasning af gratiskvoter og påpasselighed med eksportrabatter
  2. Bedre målretning af gratiskvoter
  3. Betinge gratiskvoter af klimahandling
  4. Reglerne bør understøtte elektrificering og CCS i industrien

I dag er el, fjernvarme, industri og luftfart inden for EU dækket af et kvotehandelssystem. Systemet sætter et loft over drivhusgasudledningerne for virksomhederne ved at udstede et begrænset antal kvoter. Virksomhederne skal aflevere en kvote for hvert ton CO2, som de udleder. De kan købe kvoterne på auktion og handle med dem, og der dannes dermed en kvotepris. Nogle kvoter tildeles dog gratis for at reducere risikoen for, at konkurrenceudsat produktion flytter til udlandet som følge af kvoteprisen. Som udgangspunkt sælges 57 pct. af kvoterne, mens cirka 43 pct. tildeles som gratiskvoter.

Reglerne for gratiskvoter er centrale for den grønne omstilling af industrien. Gratiskvoterne skal udfases hurtigere, målrettes bedre og betinges af klimahandling.
Martin Birk Rasmussen

Kommissionen har foreslået at udfase gratiskvoter med 10 pct. point om året fra 2026 til 2035 for sektorer (stål, jern, cement, aluminium, gødning og elektricitet), der dækkes af en CO2-grænsetilpasningsmekanisme (CBAM), mens Europa-Parlamentet og medlemslandene foreslår andre udfasningsstier (se figur 1). CBAM er populært sagt en slags klimatold og et alternativ til gratiskvoter, da importører af varerne fra lande uden for EU skal betale kvoteprisen for drivhusgasudledningerne, der stammer fra produktionen af varerne. Sektorerne under CBAM stod for cirka 55 pct. af de industrielle drivhusgasudledninger i EU i 2020. Der er 3 danske anlæg, der p.t. står til at få udfaset deres gratiskvoter på grund af CBAM. Ifølge regeringen vil Kommissionens forslag om at udfase og målrette gratiskvoterne reducere tildelingen for danske virksomheder med 10 pct. over perioden fra 2021 til 2030 ift. i dag.

Gratiskvoter er en hindring for ’forureneren betaler princippet’, dekarbonisering og lige konkurrence internt i EU. Vidensgrundlaget for at tildele gratiskvoter for at modvirke drivhusgaslækage er meget usikkert. Den Europæiske Revisionsret fremhæver, at gratiskvoter ofte har ført til langsommere dekarbonisering og i begrænset omfang taget hensyn til virksomhedernes mulighed for at omvælte kvoteprisen til forbrugerne. Gratiskvotetildeling har indtil nu ført til ekstra profit for nogle sektorer. I en dansk kontekst medvirker gratiskvoter ifølge De Økonomiske Råd til, at den effektive CO2-beskatning ikke er ensartet på tværs af brancher og anvendelse, hvilket fordyrer klimapolitikken.

1. Hurtigere udfasning af gratiskvoter og påpasselighed med eksportrabatter

Gratiskvoterne kan udfases hurtigere til de sektorer, der dækkes af CBAM. Der kan etableres en tidslinje for inklusion af andre sektorer, så de er dækket af CBAM senest i 2030, og dermed udfases alle gratiskvoter på sigt. Bekymringer for konsekvenserne for industrien ved en hurtigere udfasning afbødes af, at pengene fra udfasningen af gratiskvoter overføres til EU’s Innovationsfond. Sammen med nationale støtteordninger og massive midler fra REPowerEU-planen kan det hjælpe virksomhederne med omstillingen.

Europa-Parlamentet foreslår eksportrabatter, hvor virksomhederne kan opretholde gratiskvoter for de varer de eksporterer, da CBAM ikke dækker eksport ud af EU. Eksport af varer udgjorde 22 pct. af produktionsværdien i stålindustrien og 6 pct. af produktionsværdien i cementindustrien i 2018.[1] Tabet af eksport forventes dog at være begrænset uden eksportrabatter,[2] og rabatterne vil opretholde en stor gratiskvotetildeling til sektorerne, skabe større usikkerhed om overensstemmelsen med WTO’s regelsæt og skade EU’s troværdighed på klimaområdet.


[1] Baseret på data fra Eurostat vedrørende handel og industri.

[2] Kommissionens konsekvensanalyse til forslaget viser, at uden eksportrabatter vil værdien af eksporten af varer ud af EU for sektorerne under CBAM reduceres med 6,8 pct. med en 10-årig udfasning af gratiskvoter fra 2026 til 2035 og med 10-11 pct., hvis gratiskvoterne udfases med det samme.

 

2. Bedre målretning af gratiskvoter

De gratiskvoter, der tildeles, bør målrettes konkurrenceudsatte sektorer i højere grad end tilfældet er i dag. I den forbindelse bør 1) reduktionssatserne for gratiskvoterne inden for hver sektor øges, 2) gratiskvoter til el, biomasse og fjernvarme fjernes og 3) undtagelsen for stål ophøre.[1] I dag modtager fossil brint gratiskvoter, mens grøn brint via elektrolyse falder uden for kvotehandelssystemet. Løsningen er at udfase gratiskvoter til fossil brint ved at inkludere sektoren i CBAM i stedet for at tildele gratiskvoter til grøn brint, så man ikke fikser et problem ved at skabe et andet. En åbning for gratiskvoter til grønt brint vil potentielt tildele branchen 10 mio. gratiskvoter i 2025 og 68 mio. gratiskvoter i 2030 svarende til 6 mia. kr. i 2025 og 50 mia. kr. i 2030, som så ikke er tilgængelige for andre virksomheder.[2]


[1] Biomasseanlæg er ikke den del af kvotehandelssystemet, da biomasse opgøres som CO2-neutral. Der har været et perverst incitament til at bibeholde en lille andel fossilt forbrug på anlæggene for at blive i systemet og dermed modtage gratiskvoter. Biomasseanlæg er ikke i risiko for drivhusgaslækage. Kommissionens forslag om, at anlæg, hvor minimum 95 pct. af drivhusgasudledningerne stammer fra biomasse, ikke længere skal være omfattet af kvotehandelssystemet, skal derfor fastholdes, selvom Europa-Parlamentet har fjernet det. Benchmark for varmt metal har ført til overallokering af gratiskvoter til stålindustrien og bør ændres, så reduktionssatsen inden for sektoren øges fra de fastsatte 0,2 pct. per år.

[2] Ifølge Kommissionens REPowerEU-plan vil EU producere 10 millioner tons grøn brint i 2030 svarende til 120 GW elektrolysekapacitet, og industrien har som målsætning at installere 17,5 GW elektrolysekapacitet i 2025 svarende til cirka 1,5 millioner tons grøn brint. Kommissionen forventer ud fra det nuværende benchmark for brint, at der tildeles 6,84 gratiskvoter pr. ton brint produceret. Finansministeriets fremskrivning af kvoteprisen er brugt til beregningen af værdien af gratiskvoterne. Der tages forbehold for, at mindre brintanlæg ikke vil være omfattet af kvotehandelssystemet og dermed ikke få tildelt gratiskvoter. Hvis der antages en lineær indfasning af udbygningen af elektrolysekapacitet vil det potentielt tildele branchen op til 225 mio. gratiskvoter fra 2026 til 2030 svarende til 159 mia. kr.

 

3. Betinge gratiskvoter af klimahandling

Virksomheder skal have yderligere incitament til at reducere drivhusgasudledninger og anvende grønne teknologier. Europa-Parlamentets forslag om at betinge gratiskvotetildeling med krav om investeringer i omstillingstiltag og udarbejdelse af klimaneutralitetsplaner har derfor musikalitet. Det kan opvejes af hensynet til administrative konsekvenser, f.eks. afhænge af størrelsen på anlæg.

4. Reglerne bør understøtte elektrificering og CCS i industrien

Ud fra de nuværende regler er det uklart, om virksomheder kan opretholde gratiskvoter ved f.eks. elektrificering. Tildelingen af gratiskvoter baseres primært på såkaldte benchmarks, hvor de 10 pct. mest klimaeffektive anlæg i konkurrenceudsatte sektorer får dækket alle drivhusgasudledninger med gratiskvoter, mens mindre klimaeffektive anlæg ikke gør. Følgende justeringer er oplagte:

  • Nuværende benchmarks skal for perioden fra 2026 til 2030 revideres og modificeres på baggrund af nyeste data, og nye benchmarks skal potentielt foreslås.[1] Bibeholdelse af klimaeffektive anlæg i kvotehandelssystemet vil give incitament til yderligere drivhusgasreduktioner, da benchmarks strammes op. Der skal derfor ikke udelukkes anlæg i revisionen som foreslået af Europa-Parlamentet.
  • Barrierer for anvendelse af teknologier såsom varmepumper og CCS skal fjernes.[2]
  • Det såkaldte varmebenchmark dækker mange sektorer, herunder sukkerproduktion, og drivhusgasudledninger. Dette benchmark skal opdateres og blandt andet inkludere data for varme produceret fra elektricitet, som ikke tælles med i dag.[3]

[1] De nuværende benchmarkværdier bygger på data fra 2016 til 2017, mens benchmarkværdierne fra 2026 til 2030 ifølge Kommissionen skal bygge på data fra 2021 og 2022. De forsinkede data er uhensigtsmæssige, da data for de 10 pct. mest klimaeffektive anlæg ikke baseres på de nyeste tal.

[2] Anlæg skal kunne fortsætte i ETS, hvis de reducerer deres forbrændingsenheders samlede kapacitet under 20 MW for til reducere drivhusgasudledninger (f.eks. gennem elektrificering).

[3] Kommissionen estimerer, at de 10 pct. mest klimaeffektive anlæg inden for varmebenchmarket i 2016 og 2017 havde en emissionsintensitet for varme på 1,6 ton CO2 per terajoule. Den nuværende benchmarkværdi er dog 47,3 ton CO2 per terajoule, da den kun baseres på data for højeffektiv naturgas til opvarmning (fraregnet en årlig reduktionssats), hvilket fører til overallokering af kvoter.

 

Relaterede emner