COP23 skal udvikle Parisaftalens maskinrum

I dag og de kommende to uger mødes forhandlere fra alle verdens lande igen på et klimatopmøde for at omsætte Parisaftalen i handling. Det 23. årlige klimatopmøde (COP 23) finder sted i Bonn, som er hjemby for FN's Klimakonvention, og det er Fiji som formandsland, der skal drive et tilfredsstillende resultat hjem (med støtte fra Tyskland).

Karbonbudgettet er snart brugt op
Klimamæssigt har 2017 være et voldsomt begivenhedsrigt år. Verden har oplevet store klimarelaterede katastrofer i form af kraftige storme og store ødelæggelser i Caribien, Nordamerika og Sydøstasien, men også tørke i Afrika og Kaukasus, oversvømmelser i Sydøstasien og Europa samt udbredte skovbrande i USA og Europa. Varmerekorder er slået mange steder, og 2017 er på vej til at blive endnu et af de varmeste år nogensinde.

Samtidigt stiger koncentrationen af drivhusgasser i atmosfæren med en hidtil uset hastighed, og ligger nu på et niveau som vi ikke har set i omkring 4 millioner år. Det styrker mange klimaforskeres tvivl om, hvorvidt vi kan komme i hus med især 1,5 graders-målsætningen, men også 2 graders-målet i Parisaftalen. 

Det er den almindelige forventning, at der skal skrues gevaldigt op for ambitionerne, hvis vi skal nå i hus med Parisaftalens mål. Videnskaben er klar: Der skal meget mere til, hvis vi skal opfylde Parisaftalen, og det skal ske øjeblikkeligt. FN's miljøprogram påpeger i sin Emissions Gap Report 2017, at landenes lovede nedskæringer af drivhusgasser kun dækker en tredjedel af det, der skal til for at nå Parisaftalens mål. Allerede nu er kloden opvarmet med lige over 1 grad siden den førindustrielle periode, og det er vurderingen, at der er ganske få års udledninger af drivhusgasser på det nuværende niveau før det globale ”karbonbudget” for dette århundrede er brugt op.

I det lys, hvad vil så være et tilfredsstillende resultat, og hvilke politiske og strategiske forhold vil spille ind på COP23-forhandlingerne?

Chefen for FN's klimasekretariat, Patricia Espinosa, taler ved åbningsceremonien for COP23 i Bonn. Foto: Flickr/UNclimatechange.

Etablering af Parisaftalens maskinrum
COP23 er blevet kaldt en overgangs-COP, hvilket betyder, at der på dette topmøde ikke skal vedtages nye store politiske udmeldinger, men i stedet fokuseres på at udvikle det ”maskinrum”, som skal til, for at Parisaftalen fuldt ud kan træde i kraft fra 2020. En del af dette maskinrum skal endeligt vedtages på COP24 i 2019, og COP23 er dermed en teknisk COP, der trods sit fravær af store politiske udmeldinger, er afgørende vigtig for at nå denne deadline. 

Særligt to dele af maskinrummet er vigtige at få udviklet på COP23, nemlig reglerne for Parisaftalens gennemførsel samt planlægningen af den facilitative dialog, der skal muliggøre at man allerede fra 2020 skruer op for de globale klimaambitioner (Talanoa-dialogen).

Talanoa-dialogen
Talanoa-dialogen er således en forløber for de femårige statusopgørelser, som påbegyndes i år 2023. Dialogen er en politisk dialog, der skal søsættes i 2018 med det formål at vurdere tilstrækkeligheden i de nuværende klimaplaner samt styrke ambitionsniveauet forud for indsendelsen af de nye nationale klimaplaner i 2019, som skal ligge til grund for indsatsen efter 2020.

Selve dialogen vil adressere grundlæggende spørgsmål som: Hvor langt er vi kommet i forhold til klimamålene? Hvor langt skal vi nu? Og hvordan kommer vi i hus med de nye og mere ambitiøse mål? Det rejser mange spørgsmål om, hvilken form dialogen i 2018 skal have samt hvilke input, der skal ligge til grund for dialogen. Et meget vigtigt input er den rapport som det internationale klimapanel (IPCC) vil udarbejde forud for COP24 om, hvordan det ser ud med at nå 1,5 graders-målet, og hvad der skal til for at nå det.

Talanoa-dialogen kan på den måde være med til at danne baggrund for landenes udarbejdelse af nye mere ambitiøse klimaplaner i 2019, og betragtes som et afgørende vigtigt element i at øge ambitionsniveauet hurtigst muligt. Det er derfor ikke utænkeligt, at spørgsmålet om dialogens form og status vil blive et stridspunkt mellem de mest ambitiøse og de mindst ambitiøse lande i den globale klimaindsats.

Det ligger dog allerede fast, at der vil finde tre vigtige globale klimatopmøder sted i det kommende år, netop med henblik på at skabe momentum i drøftelse af øgede ambitioner: Et topmøde i Paris i december 2017, et topmøde i Californien i september 2018 og et topmøde i løbet af 2018 med FNs generalsekretær som vært.

Reglerne for Parisaftalens gennemførsel
Parisaftalens vigtigste element var vedtagelsen af en ambitionsmekanisme, som åbner op for, at landene hvert femte år indsender mere ambitiøse nationale klimamål. Det sker med det overordnede sigte, at hele verden reducerer sine udledninger i overensstemmelse med målet om at begrænse den globale opvarmning til mellem 1,5 og 2 grader sammenlignet med den førindustrielle periode. En femårig statusopgørelse vil løbende vurdere om der bliver gjort nok, og om der er yderligere behov for øgede reduktionsindsatser. Den første status vil som sagt finde sted i 2023.

COP23 skal sikre tilstrækkelige fremskridt i afklaringen af, hvordan landenes planlagte indsatser beskrives i de fremsendte klimaplaner, hvad der kan tælles med som klimaindsatser, og hvordan det vurderes om staterne faktisk gør det, de lover. Det store spørgsmål er i den forbindelse om der skal være de samme regler for rige og fattige lande, og om de både omfatter reduktionsindsatser samt klimatilpasning, herunder også spørgsmålet om tab og skade i særligt sårbare udviklingslande. Det er således nogle afgørende principper, som landene hidtil har stået stejlt på, der skal håndteres i de kommende regelsæt.

Kapacitetspakken central for udviklingslande
Der er dog også andre spørgsmål på dagsordenen, som er relativt vigtige. Det gælder særligt spørgsmålene om klimatilpasning, tab og skade i sårbare udviklingslande og finansiering af klimaindsatsen. Disse spørgsmål betegnes samlet som ”kapacitetspakken”, og står højt på dagsordenen for det Fijianske formandskab.

Det er første gang en fattig østat har formandskabet i de globale klimaforhandlinger, og det vil være vigtigt at fremme disse aspekter for at få tilstrækkelig opbakning fra udviklingslandene til de øvrige dagsordenspunkter på COP23. Der skal som altid sikres balance i forhandlingernes fokus på udledningsreduktioner og klimatilpasning. Det sker dog på et tidspunkt, hvor der ikke er stor appetit blandt de rige lande på at tale om nye finansieringsforpligtigelser eller fremme spørgsmålet om tab og skade, der indebærer en øget accept af et reelt erstatningsansvar i de situationer, hvor tilpasning ikke længere er en mulighed. Også her står parterne stejlt overfor hinanden, og det vil være en betydelig udfordring at navigere i disse hensyn.

Spænding om USA’s rolle
Også på et politisk niveau har 2017 været et dramatisk år. Det har især været præget af Præsident Trumps beslutning om at trække USA ud af Parisaftalen. Med omkring 20 % af verdens drivhusgasudledninger er det en voldsom udfordring for Parisaftalens gennemførelse. Meget tyder imidlertid på, at de amerikanske delstater, byer og virksomheder, vil trodse Trump og levere de reduktioner, som indgår i den klimaplan som USA under præsident Obama udarbejdede i forbindelse med Parisaftalens indgåelse.

USA vil endvidere ikke kunne trække sig endeligt ud af Parisaftalen før Donald Trumps anden præsidentperiode, og her kan man håbe på, at et nyt amerikansk lederskab til den tid vil bringe USA tilbage i det globale klimasamarbejde.

Det er i øvrigt bemærkelsesværdigt, at der, udover den officielle amerikanske delegation, vil være en meget stor alternativ amerikansk delegation til stede i Bonn, anført af Guvernør Jerry Brown fra Californien samt den tidligere New York-borgmester Michael Bloomberg. De vil deltage med sigte på at signalere, at Trump ikke repræsenterer amerikanernes holdning på klimaområdet, og at USA er godt på vej i sin grønne omstilling.

Det meget positive i denne sammenhæng har været den globale reaktion på USA's udmelding om tilsigtet udtrædelse. Alle øvrige store økonomier har bekræftet deres opbakning til Parisaftalen, og USA står – i hvert fald lige nu – helt isoleret i sin position. Kina har tilmed vist tegn på at ville indtage det vakuum, som er opstået i det globale klimalederskab, og EU, Indien og Kina har på det seneste styrket deres strategiske samarbejde på klimaområdet.

Det afventes nu med spænding, hvordan amerikanerne vil optræde på COP23. Den almindelige forventning er, at den officielle delegation vil holde lav profil og alene stå vagt om de traditionelle amerikanske prioriteter i forhandlingerne. Men der er også risiko for, at den amerikanske delegation skaber uro ved at opfordre andre lande til at følge trop, og dermed udfordre hele grundlaget for Parisaftalen. I den forbindelse holdes der særligt øje med lande som Golfstaterne, Rusland, Australien og Japan, der af forskellige grunde kan have en interesse i at kuldsejle, forsinke eller redefinere Parisaftalens betingelser. Endelig er der frygt for, at Trump i løbet af COP’en udsender tweets, som kan have forstyrrende effekt på forhandlingsdynamikken.  Hvis det sker, så bliver håndteringen heraf fra formandsskabet og de øvrige store lande ganske afgørende for forløbet.

EU bør optræde som brobygger
I lyset af USA’s usikre rolle er det oplagt, at EU kan spille en afgørende rolle på COp23. Det kan ske ved ikke alene at sikre fremskred på de vigtigste dagsordenspunkter, men også ved at udmønte et proaktivt og opsøgende forhandlingsdiplomati overfor de lande, som kunne finde på at obstruere fremskridt i forhandlingerne. Endelig vil det være centralt at inddæmme de eventuelle skader fra ethvert uhensigtsmæssigt tiltag fra USA.

For EU handler det således om optræde som brobygger i forhold til de spørgsmål og principper, der skal ligge til grund for Parisaftalens regler, Talanoa-dialogen og fremskridt i spørgsmålene om klimatilpasning, tab og skade og finansiering.

EU bør komme med troværdige udmeldinger om, hvordan EU's egen omstilling vil kunne sikres i overensstemmelse med Parisaftalens mål, herunder konkrete løfter om som minimum at sikre en 95 % reduktion inden 2050 samt strategier for at nå i mål. EU-Parlamentet har allerede nu opfordret EU-Kommissionen til at fremsætte sådanne reduktionsplaner inden COP24.

Endvidere bør EU – eksempelvis sammen med Japan – komme med et troværdigt bud på, hvordan finansieringsforpligtelsen på USD 100 milliarder årligt fra 2020 kan sikres trods USA’s udtræden. Endelig bør EU arbejde for at fremme forsikringsbaserede tilgange til tab og skade-problematikken for at undgå en større ballade om erstatningsspørgsmålet.

Danmark skal tilbage i førertrøjen
Når det kommer til Danmark, er det symptomatisk, at vi ikke var inviteret med til den traditionelle ”pre-COP”, hvor mere end 60 af de vigtigste lande i år trådte sammen for at forberede COP-topmødet. Danmark er tilsyneladende ikke længere med blandt de kræfter, som af andre lande opfattes som afgørende for en ambitiøs global klimadagsorden. I EU er det Frankrig, Tyskland og Sverige, som i dag har førertrøjen på, og som der bredt refereres til som klimaledere i EU. Det bør vække nogle tanker i det politiske landskab på Christiansborg.

Der er i høj grad sket et dansk strategiskifte over de seneste år. Hvor Danmark tidligere forfulgte en strategi om at lægge os mellem EU og den mest ambitiøse globale klimaindsats som vej til at øge EU's klimaambition, så lægger vi os tilsyneladende nu i ly bag EU's ambitionsniveau, uden selv at presse på for et højere europæisk eller globalt ambitionsniveau. Tværtimod synes Danmark at være tøvende overfor de klimamål, som vi pålægges fra EU-Kommissionens side, og Danmark er ikke længere en relevant alliancepartner for de ambitiøse klimalande i EU.

I bedste fald er Danmark blevet ligegyldig på den globale klimadagsorden – uanset hvor meget, der tales om, at vi er et grønt forgangsland. Det er ikke alene trist, men også helt uforståeligt, når vi betragter de særlige klimaudfordringer og store forretningsmuligheder som netop Danmark står overfor på klimaområdet.  

Der er derfor heller ikke i år grund til at forvente et særligt dansk fingeraftryk på COP23 forhandlingerne, og klimaministerens tilstedeværelse i Bonn vil igen primært handle om tiltag og initiativer udenfor klimaforhandlingerne med fokus på eksempelvis forskning, virksomhedssamarbejde og byer.

Alt sammen fint, men det er ikke nok. Danmark bør være blandt dem som vedvarende presser de andre rige lande og store udviklingsøkonomier på ambitionsniveauet, og gennem egne konkrete handlinger viser, at en ambitiøs grøn omstilling er vejen til vækst, beskæftigelse og en sund økonomi. Danmark har alle forudsætningerne, men har vi stadig ambitionen?