Grøn reform af EU’s landbrugspolitik

CONCITO brief
En ny version af EU’s fælles landbrugspolitik (Common Agricultural Policy, CAP) er trådt i kraft 1. januar 2023, men den skaber kun begrænset mulighed for reduktion af landbrugets negative påvirkning af klima og biodiversitet.

 Derfor er der allerede nu behov for, at den danske regering påbegynder arbejdet med den næste CAP efter 2027. Her er der brug for fokus på en samlet systemisk transformation, der på samme tid reducerer landbrugets udledninger, beskytter og forbedrer biodiversiteten og opretholder en effektiv fødevareproduktion.

I fremtiden bliver vi flere mennesker på jorden, og hvis alle munde skal mættes, uden yderligere at forringe biodiversiteten og klimaet, skal landbrugsstøtten transformeres og målrettes, så den fremmer landbrugsprodukter med et lavt klimaftryk på et mindre areal
- Simone Højte

Nedenfor udfoldes de fire bærende principper for eventuelle justeringer i de kommende år, og særligt for næste reform af den fælleseuropæiske landbrugspolitik efter 2027:

CONCITO anbefaler

  1. EU’s landbrugspolitik bør støtte et landbrugssystem, der leverer tilstrækkeligt med fødevarer, så arealeffektivt som muligt under hensyntagen til andre miljøforhold
  2. EU’s landbrugspolitik bør udformes til at kunne sikre drivhusgasreduktioner i landbrugssektoren
  3. EU’s landbrugspolitik bør prioritere støtte til produktion af fødevarer/landbrugsprodukter med lavt klimaaftryk
  4. EU’s landbrugspolitik bør bidrage til en biodiversitet i fremgang i medlemsstaterne og EU som helhed

 

Den tidligere CAP har ikke leveret på klima og biodiversitet

Det fremgår tydeligt af flere evalueringer, at den tidligere CAP (2014-2020) ikke har opfyldt hverken klima- eller biodiversitetsmålene. Drivhusgasudledningerne har ikke ændret sig væsentligt siden 2010, og landbrugsområdernes biodiversitet er ikke forbedret. Dette på trods af, at 66 mia. euro af CAP-budgettet blev øremærket til biodiversitet og 100 mia. euro til klima i den tidligere CAP-periode.

Drivhusgasudledningerne fra landbrugssektoren i EU er faldet med ca. 21 pct. fra 1990-2020, men der er ikke sket væsentlige ændringer i løbet af den seneste CAP-periode, da de territoriale udledninger har været rimelig stabile siden 2010 (se figur 1).

wdq

Figur 1 Drivhusgasudledninger fra EU’s landbrugssektor. Kilde: EEA greenhouse gases - data viewer

Samtidig er udbyttet af de væsentligste kornsorter, herunder hvede, majs og byg, kun steget svagt i CAP-perioden 2014-2020. Dog er udbytterne på kød (fjerkræ, svin og okse) gennemsnitligt steget med ca. 5 pct. i samme periode. Det betyder, at udledningerne pr. produceret enhed er blevet reduceret og effektiviteten øget. Dette er positivt, men det er ikke nok til at nå EU’s klimamål, da produktionen samtidig er steget.

Fra januar trådte den nye CAP (2023-2027) i kraft efter flere års forhandlinger og forsinkelser. Den nye CAP sætter mål, der sigter mod at bidrage til at mindske klimaforandringer og forbedre biodiversiteten på markerne. Dog forsætter landbrugspolitikken samtidig med at understøtte de overordnede traditionelle produktionssystemer, som kommer til kort med hensyn til reelt at prioritere produktion af fødevarer med lavt klimaaftryk og et lavt arealforbrug.

Den nye CAP kan bidrage til en mindre reduktion af de territoriale drivhusgasudledninger fra EU’s landbrug, samt potentielt en mindre regional forbedring af biodiversiteten, især givet et nyt krav om at 4 % af landbrugsarealet ikke må indgå i produktionen. Dog kræver det sandsynligvis mere langsigtede tiltag for at udnytte potentielt fuldt ud, og krigen i Ukraine har medført at flere lande af udskudt indførelsen af flere nye grønne krav, for at undgå en evt. nedgang i produktionen og bevarelse af fødevareforsyningssikkerheden.

Desuden indeholder den nye CAP stadig produktionsstøtte, og muliggør fortsat stor økonomisk støtte til nogle af de mest klimabelastende produktionsformer herunder særlig kvægsektoren. Samtidig er der i EU en skæv politisk prioritering mellem behovet for at reducere udledningerne fra landbrugssektoren, ambitionen om at forbedre biodiversiteten, og de stærke politiske incitamenter til at producere biomasse til bioenergi fx via energiafgrøder og træ. En høj anvendelse af bioenergi resulterer i et øget behov for areal til landbrugsproduktion og flere udledninger fra landbrug både i og udenfor EU.

Baseret på EU-landenes nuværende, nationale politikker og foranstaltninger forventes drivhusgasudledningerne fra landbruget kun at falde med ca. 1,5 pct. mellem 2020 og 2040. Dette understreger behovet for nye og stærkere EU-politikker til dels at reducere landbrugets udledninger og dels øge optaget i areal- og skovsektoren.  

Udviklingen af ​​den næste CAP efter 2027 vil sandsynligvis starte allerede i 2024, og dermed indenfor den nuværende regeringsperiode. Derudover kan det ikke udelukkes at fødevaresituationen i EU og resten af verden gør det nødvendigt med større justeringer af landbrugspolitikken inden 2027, som fødevarekrisen for eksempel allerede har medført.

Nedenfor udfolder CONCITO sit bud på fire bærende principper for eventuelle justeringer i de kommende år, samt som grundlag for den næste reform af den fælleseuropæiske landbrugspolitik efter 2027:

1. EU’s landbrugspolitik bør støtte et landbrugssystem, der leverer tilstrækkeligt med fødevarer så arealeffektivt som muligt under hensyntagen til andre miljøforhold

Flere skønner, at efterspørgslen på landbrugsprodukter til fødevarer, energi, foder og fibre er kraftigt stigende globalt. Det afhænger af mange forskellige variabler, såsom befolkningstilvækst, en voksende middelklasse, fremtidens globale madvaner samt incitamenter til anvendelse af bioenergi og biomaterialer. World Resources Institute anslår, at landbrugsarealet vil øges med ca. 600 mio. ha. i 2050 for at kunne imødekomme den fremtidige efterspørgsel på landbrugsprodukter, og det er endda selv, hvis udbytterne fra landbruget fortsætter med at vokse med den samme årlige vækst, som har defineret de sidste årtier.

Samtidig kræver de globale målsætninger på klima og biodiversitet, at behovet for landbrugsprodukter ikke fører til yderligere omlægning af naturlige arealer til landbrugsproduktion. Derfor bør den fælles europæiske landbrugspolitik støtte arealeffektive produktionssystemer, som vil reducere det globale pres for at omdanne natur til landbrug – en tilgang, der også kaldes ’bæredygtig intensivering’ af IPCC.

Fortsat fokus på udbytteforbedringer og øget produktivitet, er afgørende både i plante- og husdyrproduktionen for at imødekomme den stigende efterspørgsel og samtidig bevare naturen. Dette skal gøres samtidig med at efterspørgslen på de mest arealkrævende og klimabelastende landbrugsprodukter mindskes kraftigt i rige lande, samt under hensyntagen til det lokale miljø og dyrevelfærdsstandarder for at undgå negative sideeffekter.

2. EU’s landbrugspolitik bør udformes til at kunne sikre drivhusgasreduktioner i landbrugssektoren

Den tidligere CAP (2014-2020) havde kun ringe indvirkning på at skabe incitamenter til at mindske drivhusgasudledningerne fra landbruget, som ikke har ændret sig væsentligt siden 2010 (ca. 1,5 pct. stigning). Det skyldes både stabile husdyrudledninger og stigende udledninger fra kunstgødning og husdyrgødning. Desuden støttede den tidligere CAP fortsat landbrug på drænede lavbundsjorde, kvægsektoren, og midlerne til genopretning af lavbundsjorde blev sjældent brugt. Derudover blev støtten til skovrejsning ikke øget i den tidligere CAP.

Den nye CAP (2023-2027) vil i nogen grad bidrage til reduktioner af drivhusgasser fra landbruget ud fra det territoriale princip, dvs. inden for EU’s grænser, da den nye reform vil understøtte en begrænset ekstensivering af EU’s samlede landbrugsareal. Dette skyldes både kravet om 4 pct. ikke-produktive arealer og andre incitamenter til omlægning af landbrugsareal til mere natur via bio-ordninger og søjle II midlerne. Dette vil reducere behovet for gødning, og i nogle tilfælde føre til større kulstoflagring. Alene i Danmark skønnes det i landbrugsaftalen, at den nye CAP-reform vil medføre en årlig reduktion på ca. 1,5 mio. CO2e i 2030. Dette er dog ikke tilstrækkeligt for at nå den danske målsætning om 55-65 pct. reduktion i 2030 ift. 1990-niveauet i landbrugssektoren, da det vil kræve en reduktion på 6,1-8,0 mio. ton CO2e.

EU har netop vedtaget et fælles mål om nettooptag af 310 mio. ton CO2e i areal- og skovsektoren (LULUCF) i 2030. EU-Kommissionen fremlagde også en ambition om at nå klimaneutralitet i den samlede landsektor i 2035 (indeholdende udledninger og optag i areal, skov og landbrug), illustreret i figuren nedenfor. Hvis landbruget skulle bidrage til at opnå klimaneutralitet i den samlede landsektor, ville det betyde en reduktion på ca. 20 pct. af udledningerne ift. 2020-niveauet for at balancere nettooptaget i LULUCF på 310 mio. ton CO2. LULUCF-målet forpligter medlemsstaterne på at optage i alt ca. 25 % mere CO2 i 2030 ift. 2020-niveauet. Det lykkes dog ikke at opnå enighed om dette i forhandlingerne.

REGW

 Historisk drivhusgasudledning og optag fra EU’s landbrugssektor (massiv udfyldning) samt fremskrivning til 2030 (mønstret udfyldning). Data for årene 1990-2020 er baseret på indrapporterede data fra EEA greenhouse gases - data viewer, hvorimod 2030 er baseret på fremskrivninger præsenteret i konsekvensanalyser i Fit og 55 ’mix’ scenariet.

Sektorens udledninger bør overvåges nøje, fx via allerede eksisterende udsigtsrapporter fra EU-Kommissionen, og foranstaltninger for at sikre reduktioner bør omfatte regulering af CAP-støtten. Denne regulering bør dog ikke forhindre incitamenter til fortsat at øge effektiviteten i produktionen.

3. EU’s landbrugspolitik bør prioritere støtte til produktion af fødevarer/landbrugsprodukter med lavt klimaaftryk

I de seneste to årtier er produktionen af ​​kød i gennemsnit steget med 9 pct. i EU, mens den globale efterspørgsel på kød er steget med 15 pct. i løbet af det sidste årti (UNEP, ikke offentliggjort). Efterspørgslen på kød forventes globalt set at stige mellem 50-144 pct. frem mod 2050 (Ibid.).

For de væsentligste produktioner af kød, herunder svin, fjerkræ og kvæg, har der været en markant stigning i udbyttet med et gennemsnit på 5 pct. fra 2014-2020. Udledningerne fra husdyr i EU står for ca. 70 pct. af landbrugets samlede drivhusgasemissioner i 2020, hvoraf udledninger fra kvæg udgør ca. 60 pct., og husdyrproduktionen modtager betydelig direkte og indirekte finansiel støtte via CAP.

Den økonomiske støtte til proteinproduktion bør generelt omprioriteres, så proteiner med et lavt klimaaftryk favoriseres, såsom planteproteiner til humant konsum, alternative proteiner og de animalske produktioner med lavest klimaaftryk og arealforbrug såsom fjerkræ. Der bør kun gives CAP-støtte til kvæghold og anden husdyrproduktion med stor klimapåvirkning, der understøtter naturpleje med henblik på at opretholde og/eller forbedre biodiversiteten.

4. EU’s landbrugspolitik bør bidrage til det overordnede niveau af biodiversitet i medlemsstaterne og EU som helhed – ikke kun med fokus på biodiversiteten på marken

EU vedtog i 2011 en biodiversitetsstrategi for perioden 2011-2020, hvori man forpligtede sig til at forbedre biodiversiteten med bidrag fra landbrugssektoren, hvilket den tidligere CAP skulle hjælpe med at levere. Mens det er begrænset med målinger af landbrugspolitikkens indvirkning på biodiversiteten, viser de seneste evalueringer, at CAP hidtil ikke har formået at forbedre biodiversiteten i landbruget.

I 2020 fik EU en ny biodiversitetsstrategi, hvor landbrug også spiller en afgørende rolle, da denne sektor skal være med til at skabe gunstige forhold for naturen. Kravet i den nuværende CAP vedrørende ikke-produktive områder, har et reelt, men dog begrænset, potentiale til at forbedre biodiversiteten. Men disse er dog udskudt i de fleste EU-lande på grund af krigen i Ukraine, og øget fokus på fødevaresikkerhed. Derudover vil potentialet for forbedret biodiversitet afhænge af kvaliteten af de nye ​​bio-ordninger, og hvor stor søgningen er på de midler, som er øremærket til skovrejsning og naturgenopretning.

Mere specifikke og konkrete mekanismer til beskyttelse og forbedring af biodiversiteten, bør inkluderes i fremtidige CAP-planer. Derudover bør den støtte en generel forbedring af biodiversiteten i medlemslandene, og ikke kun målrette indsatsen på dyrkningsfladen, da potentialet generelt er højere udenfor de opdyrkede arealer.

Informationer om CAP

De tre væsentligste ændringer i den nye CAP, er:

  1. De skærpede krav til den direkte landbrugsstøtte
  2. Fleksibiliteten i at implementere EU’s landbrugspolitik gennem nationale strategiske planer
  3. En ny form for direkte støtte til miljøvenligt landbrug via såkaldte bio-ordninger.

CAP – kort fortalt

1962: CAP blev etableret med fokus på europæisk fødevaresikkerhed ved markedsstøtte og øget udbud af sikre og billige fødevarer af høj kvalitet

1980'erne: De første frivillige ordninger for miljøhensyn i landbruget blev indført

1992: MacSharry-reformen reducerede garanterede betalinger forbundet med landbrugsdrift baseret på markafgrøder og husdyr, og gav modsat kompensation til landbrugere, hvis de overholdt visse betingelser

1999: Agenda 2000 startede integrationen af ​​miljøforanstaltninger i CAP. Søjle 2 blev etableret med øget støtte til landdistrikter og promovering af miljøhensyn

2013: Klima blev et af målene for CAP, hvor landbrugspraksisser med miljøhensyn blev belønnet med grønne udbetalinger

2023: Bio-ordninger (eco-schemes) samt skærpede miljøkrav indføres som kondition i den direkte indkomststøtte